2019年4月24日至28日，智利总统皮涅拉将对中国进行国事访问并出席第二届“一带一路”国际合作高峰论坛，这是皮涅拉第二个任期内首次访华。2018年3月11日就任智利总统后，皮涅拉宣布了一系列施政方略并推动了内部改革，如同他在竞选中所提出的口号，他将实现智利的“第二次转型”。然而，在推进这些议程时，皮涅拉政府也面临着诸多挑战，如近几个月来女权主义者运动、移民政策的变化以及阿劳卡尼亚的冲突等，都使其施政面临困境与挑战。为此，本期智讯栏目将选登智利海梅·古兹曼基金会（Fundación Jaime Guzmán）的报告《塞瓦斯蒂安·皮涅拉总统第二个任期的首年回顾》，以为理解皮涅拉总统第二个任内的国内政策提供帮助。
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海梅·古兹曼基金会成立于1991年，是智利公共政策领域内的重要智库，获得了联合国咨商地位，目前聚焦于21世纪智利面临的主要挑战及应对方略。2019年1月发布的这份报告认为塞瓦斯蒂安·皮涅拉总统第二个任期吸取了前一任期的教训，在政策上变得更为成熟，他试图寻求一种共识以推进必要的现代化和改革。这一点可以从他去年3月11日的讲话中可以看出，即提出政府力图推动的“五大国家共识”，以此实现国家的“第二次转型”，将智利建成一个发达国家。报告就此从五个部分展开论述。
“第二次转型”的概念诞生于皮涅拉第二次参与总统竞选期间。他认为智利的第一次转型，即向民主政体的转型已经完成，而目前他希望探索一条整体发展（desarrollo integral）的道路消除贫困，使智利在2025年成为发达国家，实现智利的第二次转型。为了实现这一目标需要达成国内共识，皮涅拉在上任后的第一次演说中就号召全体国民，尤其是国会议员率先达成五大国家共识，以便使国家真正快速进步。
这五大国家共识分别是：第一，有关儿童的国家共识，即承诺更好地提高儿童的生活质量和尊严；第二，有关公民安全的国家共识，即完善警察体系，减少犯罪率；第三，有关平等和有尊严的健康的国家共识，即在智利人口正走向老龄化和移民增多的情况下减少医疗等待时间，降低诊治费用，提高医疗质量；第四，有关实现整体发展，消除贫困的国家共识，即扭转过去多年的经济停滞局面，恢复财政平衡，创造更好的就业岗位和薪资条件，加强投资并推动科技创新；第五，有关实现阿劳卡尼亚和平的国家共识，即在阿劳卡尼亚地区通过对话减少分歧，承认并珍惜智利的多样性和原住民权利，使该地区实现整体和包容性发展。
在公布了五大国家共识后，皮涅拉总统也遇到了一系列政治事件的挑战。例如2018年4月，智利国内就新移民法展开激烈讨论并引发社会争议，最终在政府的努力下获得了民众的支持。5月，智利许多大学爆发了激烈的女权主义运动，政府就妇女议题提出12条措施，使之制度化、规范化，消除了学生运动中的激进成分。8月，在智利金特罗和普楚恩卡维（Quintero y Puchuncaví）地区爆发紧急生态事件，迫使总统亲自出面干预，教育部、环境部和文化部部长接连被撤换，新上任的文化部长甚至仅就任94小时后就被迫离职。政府面临的这一系列问题，大部分是由于政府在政治沟通方面技巧不足，有的则是因为对一些决策的表述出现了问题。直到10月，海牙国际法庭做出裁决，认定智利无须同玻利维亚就出海口进行谈判，这才使政府获得了与公众进行沟通的契机，以此推动了养老金改革、颁布了性别法等。
另一个在媒体上引起重大争议的事件是智利政府决定放弃签署12月10日至11日在摩洛哥达成的联合国移民协定。尽管存在不少质疑的声音，但皮涅拉总统的决定同他3月以来在移民领域的相关政策相一致，而这一姿态也曾是促成他赢得总统选举的原因之一。此外，12月安全教室法的颁布，以及艾尔麦斯·索托（Hermes Soto）将军被解职都被视为检验政府政治手腕的时刻，可以说皮涅拉政府在以上两个议题上都获得了公众的理解。不过在阿劳卡尼亚地区形成共识的道路上十分坎坷，卡米洛·卡特利扬卡（Camilo Catrillanca）之死影响依旧强烈，甚至还出现了一些新的事件和抗议活动，让人觉得政府缺乏有效作为。
皮涅拉政府执政初期顺风顺水，在最初的几个月中支持率高达51%，甚至在4月和6月达到了60%。从8月开始，皮涅拉的支持率就出现下滑，在11月14日卡米洛·卡特利扬卡事件发生后，其支持率降至谷底。根据智利民调公司CADEM的数据，皮涅拉当时的支持率仅为41%。即使到了2018年年底，民众对皮涅拉的不支持率依旧较高，ADIMARK公司的民调显示，皮涅拉总统的不支持率达到52%，CRITERIA公司的民调同样表明，约51%的民众不支持皮涅拉，这使总统施政面临挑战。
在应对这些突发事件中，皮涅拉政府团队最值得称道的就是对于女权浪潮的处理。该浪潮始于4月，并在6月达到高潮，却没有对总统支持率产生负面影响，这主要归功于妇女与性别平等部部长伊莎贝尔·布拉（Isabel Plá）在该问题上的迅速处理。此外，智利外交部长罗伯特·安布埃罗（Roberto Ampuero）也获得好评，主要是因为坚持在移民问题上的立场，以及在海牙国际法庭取得了有利的裁决结果。
尽管皮涅拉政府的表现总体而言是积极正面的，但执政联盟内部仍存在零散的反对声音，因而未能达成一个政治共识以落实公民的关切。可以说，“智利前进”这一执政联盟在回应民众焦虑方面取得了口头上的成果，但距离团结凝聚执政联盟，达成并落实社会计划还有一段路要走。“整体发展”这一概念似乎意味着包容性发展和更加美好的生活，但这一理念显得有些空洞，在执政联盟内部也将在一段时间内无法达成共识。
参考文献：
“Análisis del Primer Año del Segundo Gobierno del Presidente Sebastián Piñera”, Fundación Jaime Guzmán, No 264, 9 de enero de 2019.
撰稿：周义元，中国社会科学院拉丁美洲研究所博士研究生。
