国家战略、社会需求与机构改革——基于1982—2018年八次机构改革数据的实证分析

党和国家机构改革是实现中国式现代化历程中的关键议题。运用各式各样的理论、方法抑或工具，对中国机构改革的规律或原理做出一般性的探寻与阐释，一直是中国学人孜孜以求之重要课题。本文以1982-2018年期间发生在中国的8次机构改革为研究对象，以实证的方式尝试诉说中国机构改革的影响因素、规律性特质及未来镜鉴。虽然，文章的分析过程、实证的局限以及由此推演而出的结论有待诸君评判，但是，勇于从数据分析出发去历时地分析中国机构改革中的规律，无疑是一种很好的尝试。（推荐人：郑家昊，陕西师范大学）

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改革开放以来，中国在经济发展、社会治理等多方面都取得了辉煌的成绩，这离不开中国敢于自我革新的态度和坚定不移推进机构改革的发展举措。40多年的改革发展历程中，民众诉求在变化，发展矛盾也在变化，机构改革作为顺应党和国家事业历史性变革及其对组织结构和管理体制新要求的回应，既是对前期问题的综合解决，也能为后续发展提供组织基础。2019年，习近平总书记在出席深化党和国家机构改革总结会议时强调，机构改革是全面深化改革的一个重大动作，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一次集中行动，要认真总结深化党和国家机构改革取得的重大成效和宝贵经验，巩固机构改革成果，继续完善党和国家机构职能体系，推进国家治理体系和治理能力现代化。就中国改革实践来看，自改革开放以来，1982-2018年共启动了八次机构改革，2023年中国开启了新一轮机构改革。对历次机构改革经验事实进行概括提炼、总结改革经验，探求机构改革的驱动因素和变迁逻辑，不仅有助于加深对机构改革的理性认识，还能挖掘机构变革中的理论资源，建构机构改革的中国理论，为推进中国式现代化提供历史借鉴和理论参考。

中国的机构改革是涉及治理结构的宏大工程，形成了世界上少有的周期性改革机制，关于机构改革的研究也伴随国家历次机构改革而周期性增长。其中，研究以理论探讨为主，尤其关注对历次机构改革的回顾与反思，解析历次机构改革的背景和动力、目标与内容、成效与价值。但是，如果我们将视角从历次改革细化到每个机构部门，可以发现每次改革中部分机构进行改革而部分机构保持稳定，而且发生改革的机构中部分机构改革程度更深，如撤销；而部分机构只发生轻微变更，如更名。那么，哪些因素驱动改革发生，哪些因素导致改革差异呢?

回应上述问题需要在已有理论探讨的基础上聚焦到机构层面进行实证分析。但相比丰富的理论探讨，关于改革的量化研究寥寥。马亮和克里斯滕森基于中国机构设置和变革情况的分类编码，从机构类型、层级、职能领域和变革类型角度对中国前70年中央政府机构的变化情况进行了第一次描述性审查；陈思丞等实证探讨了中央领导注意力和不同维度的组织声誉建构对机构废止的影响；还有学者发现国务院部委存在设立示范项目以争夺中央政府注意力，维持部门生存的动机。这些研究为国内机构改革的量化分析提供了很好的借鉴，然而，关于机构层面改革差异的分析也还有拓展空间。一方面，机构改革不只是生存或废止，实际变化形式更加复杂多元；另一方面，公共组织并不像商业组织一样能够快速变化以适应复杂环境，换句话说，即使其有为生存而努力的动机，但其努力空间是有限的。这就要求我们从机构外部继续挖掘机构改革的驱动因素，以更好地理解机构层面的变革差异。

本研究试图通过分析导致机构改革差异的关键因素，揭示中国机构改革的驱动因素和变迁逻辑，总结中国机构改革的基本规律。具体以改革开放以来1982-2018年启动的八次机构改革为研究样本，聚焦到微观机构，通过对历次改革中机构的变迁情况进行编码，实证分析揭示机构改革的影响因素和变迁逻辑。余文安排如下：第二部分对机构变更和中国机构改革的相关文献进行梳理；第三部分阐释具体的研究设计，包括数据来源、变量说明与模型设定；第四部分对中国机构改革的典型事实进行分析；第五部分是实证研究，包括机构改革触发因素与机构改革程度影响因素的实证检验，以及分时间段考察与稳健性检验；最后是研究结论。

机构改革的目标是促进国家治理，近年来主流治理理论不断发展，其对现实治理缺陷的批判以及特定治理模式的提倡成为机构改革的催化剂和牵引力。20世纪70年代末80年代初，传统公共行政模式组织僵化、缺乏效率等弊端凸显，激发了一场持久而浩大的政府改革运动，即新公共管理运动，这一时期的机构改革主张在公共部门引入私人部门管理技术。而后作为对新公共管理改革负面影响的回应，出现了一系列批判和超越新公共管理的后新公共管理理论主张。另外，治理理论的发展推动着各国机构改革实践，不少研究聚焦到具体的改革，分析改革内容、关注组织的存续问题。其中，分析导致组织结构变化的因素很重要，因为机构改革为公共组织变革打开了机会之窗。

针对美国、英国等西方国家的公共组织变革，现有研究主要从组织生存和终止的角度进行了探讨。以美国联邦独立机构变革情况为研究样本，有学者强调政治更替对机构终止的影响；有研究发现主动适应反而会破坏组织生存机会；还有研究基于组织生态视角，证实密度依赖理论在解释公共组织废止上的适用性。另外，基于英国议会制度下行政机构变化情况，James等发现部门部长是决定英国议会系统中政府机构生存的关键角色，而在英国部长们眼中，机构绩效对机构的生存似乎并不重要；Greasley和Hanretty关注机构信誉和党派变化等对机构终止的影响，发现在右翼政府和重债政府下运作的机构更有可能被终止。除此之外，Mortensen和Green-Pedersen从政治注意力即由现任政府的选举激励所调节的政治议程变化角度，解释了丹麦最高官僚机构部委的设立和终止问题。但与西方多党政治制度和政治与行政二分法不同，中国共产党在一系列政策问题上拥有稳定的核心原则，并代表民众广泛而持久的利益，西方机构改革的结论显然难以直接应用于解释中国机构改革。关于中国机构改革中组织生存与终止的问题，陈思丞等揭示了领导人注意力在很大程度上决定了政府机构的生命周期，同时肯定了机构规模、等级和职能属性的影响；此外，还发现部委在主流大众媒体上不同维度的组织声誉建构会影响改革中机构被终止的概率。整体上看，这些研究基本遵循组织生存理论这一研究视角，关注机构生存、终止、生命周期，可以为机构改革差异提供部分解释。但改革不等于终止，终止意味着一个明确的“结束”，并不能指代机构改革中组织从一种状态转移到另一种状态的所有结构变化。由此，机构转变本身可以作为因变量进行研究，以进行更细致的分析，这既有助于解释机构变革的关键动因，也能够丰富组织理论中对机构生存的解释。

改革开放以来中国进行的几次较大规模的机构改革激发了诸多学者的研究兴趣，不少学者对历次机构改革进行了梳理。有学者关注机构数量的变化，有学者关注部门撤并与政府职能的聚合，有学者详细梳理了历次机构改革的背景、重点与贡献，亦有学者通过对国务院机构变迁的数据分析，建立关于机构变迁的整体图景。在梳理历次机构改革的具体情况后，不少学者致力于探寻机构改革的动因和逻辑。唐任伍等认为对效率、公平与正义的追求构成政府机构改革的元动力。克里斯滕森和陈思丞进一步认为改革驱动力可以被理解为是由环境压力、政体特征和历史制度背景混合影响的产物。具体而言，适应经济体制改革与经济发展的需要、党的方针政策、财政压力都是重要的动力来源。从改革逻辑的角度，改革开放40多年来我国机构改革发生了从提高行政效率的工具理性到以人民为中心的价值理性的转变，改革从“科层逻辑”到“市场逻辑”再到“网络逻辑”。有学者将机构改革历程总结为三次具有决定性意义的“跃迁”，第一次跃迁是从精简机构向转变职能拓展，第二次跃迁是从转变职能向行政管理体制改革拓展，第三次跃迁是从行政管理体制改革向国家治理体系现代化拓展。基于这些文献，本研究认为国家战略和社会需求是解释中国机构改革的重要逻辑基础。一方面，中国政府机构改革实质上是将中国特色社会主义制度优势转化为治理效能的战略性行动，党的方针政策和不同时期价值追求等也主要体现在国家战略中。国家战略体现了国家发展重心，机构改革要调适组织结构以支撑国家战略实施。另一方面，政府机构改革的出发点和落脚点是解决社会矛盾，以回应人民群众多方面的公共需求。我国一向强调政府回应，政府回应体现为一种对民众负责的态度和价值理念，是政府善治的构成要素。机构改革作为国家与社会互动过程中推动政治发展的一种制度变迁过程，本身也蕴含着对社会需求的回应。

概言之，学界关于机构变更，尤其是机构生存问题已有相当程度的研究，但仍存在进一步完善的空间，主要体现在对改革中机构变更方式的细化，以及基于中国机构改革实情的多元驱动因素的发掘。中国机构改革是一个历久弥新的研究主题，目前的研究重点在于对历次机构改革进行整体描述，主要着眼于回顾与反思，虽然有研究提到了改革动力和改革逻辑，但缺乏从微观机构角度的阐释，也缺少机构改革量化数据，这导致目前对机构改革关键动因的解释比较杂乱且缺乏实证依据。由此，本研究尝试采用量化研究方法分析机构改革动因，通过对改革开放以来历次机构改革中微观机构的改革情况进行编码，总结改革基本规律，揭示国家战略和社会需求等关键因素对改革的影响，发掘背后的国家治理逻辑。

为解决党和国家机构设置和职能配置面临的职责重叠、分散交叉等问题，改革开放以来，中国已经完成八次党和国家机构改革。为了了解改革涉及机构的具体情况，本研究以中央政府机构为代表，通过新华社、中国共产党新闻网、人民网、机构部门官方网站等权威网站搜索获得历次机构改革前中国共产党全国代表大会报告、全国人民代表大会通过的机构改革决定、具体机构的三定方案等研究材料。基于收集的政策文件等材料，最终获得1982-2018年启动的八次机构改革中共718个机构的改革情况、机构职责、机构规模等具体信息，其中发生改革的有312个机构。遵循经典的组织变革理论并结合中国机构改革的实践特点，本研究认为可能影响机构改革的因素，除了反映微观层面的机构内部特征外，还包括反映中观层面的政府运行情况，例如财政赤字率、财政供养人数以及政府行政成本等。而且，反映宏观层面的外部因素也深刻影响着机构改革进程，主要体现在宏观经济及人口特征方面。另外，根据已有研究对中国机构改革的解读，本研究认为理解机构改革最重要的两点是国家战略与社会需求。其中，政府运行情况、宏观经济和人口特征相关指标数据来自国家统计局网站，国家战略与社会需求由作者根据政策文本和产业结构特征进行赋值而得。

为了实证分析中国机构改革的驱动因素，本研究根据全国人民代表大会通过的改革决定、具体机构的三定方案等研究材料，首先梳理了机构的改革情况。机构改革情况主要用改革与否和具体的改革程度两个变量来衡量：当机构发生改革时改革变量赋值1，未变革赋值0；改革程度变量则只针对发生变革的部门，根据变革程度大小分别赋值1～5。在具体赋值过程中，如果机构仅进行名称变化等轻微调整，机构职能未变，则赋值为1；如果机构发生职能调整，如发生机构职能扩充或者职能删减，但保留原有部门，则赋值为2；如果发生机构整合，如撤销内设部门或增加部门、同级归口变化等导致内部结构设置发生变化，则赋值为3；如果机构发生上下级归口调整，行政级别发生变化，或市场化、民营化等导致机构改制，则赋值为4；如果机构整体撤销或整体合入新增设机构之中，我们认为改革程度最大，赋值为5。

本研究重在揭示机构改革的驱动因素，根据组织变革理论，变革的两大影响因素可以分为外部因素和内部因素，本研究也主要从外部环境与内部表征两个方面构建驱动因素。外部环境主要从宏观层面进行捕捉：一方面，行政机构服务于国家发展战略，所以当国家战略发生改变时，可能会对机构改革产生推力；另一方面，在服务型政府建设目标下，政府需要通过调整和优化机构设置来适应社会发展需求，社会需求改变也可能会对机构改革产生影响。由此，将国家战略和社会需求作为重要的外部影响因素。其中，国家战略是为实现国家目标而综合开发、合理配置和有效运用国家力量的总体方略，它比强调国家发展的指导思想和基本准则的国家方针更有指向性，比明确具体措施的国家政策内涵丰富，能够体现国家发展重心。在中国发展实践中，作为国家阶段性发展蓝本的五年规划和明确战略布局的历届党代会报告，是国家最高指导性文件，体现了国家战略导向。为衡量机构与国家战略的相关性，本文收集了历次机构改革前一年的党代会报告和当期的五年规划文本，并从中提取每一时期国家发展战略。战略选择标准如下：其一，是在改革周期新提出的发展内容，具有明确的指向性，这里还参考了人民网、新华网等官方媒体对历次党代会报告和发展规划中新提法新表述的解析；其二，有与战略导向相关的政策文件出台，而不是只出现在上述两个指导性文件中；其三，战略内容仅限于经济社会发展领域，军队建设、外交策略方面的内容没有包含在内。而后，将国家战略与机构职能类别进行对照（见表1），与每一时期国家战略指向的职能类别相关的机构赋值为1，其余赋值为0。对于社会需求的衡量，当下研究基本关注的是特定行业领域的社会需求，缺乏内容综合、方法客观、适用本研究的指标。已有研究表明了产业结构与社会需求的相关性，社会需求是民众一定时期物质与精神的发展期望，民众的需求引导着市场供给，由此很大程度上决定了产业结构，而产业结构其实是民众现实需求的反映。根据中国三次产业的时间演变轨迹，在前六次机构改革中，第二产业占主导地位，说明这一阶段民众的消费需求主要是物质性消费需求；后两次机构改革中第三产业占主导地位，反映出这一时期民众的消费转向了服务性消费需求。为了捕捉机构与社会需求的相关性，本研究参照《国民经济行业分类》，将前六次机构改革中管理对象类别归属第二产业的机构部门赋值为1，其他机构赋值为0；后两次机构改革中管理对象类别为第三产业的机构赋值为1，其余赋值为0。

根据卡斯特和罗森茨韦克的系统权变理论，组织机构与经济社会环境间是相互影响与适应的关系，包括经济冲击、人口结构等宏观环境因素快速变动会对组织变革产生影响。鉴于此，本文对历次机构改革时的人均GDP增长率、城镇人口占比变化、劳动人口占比变化进行控制。

关于机构表征，本研究从反映微观层面的机构内部特征和反映中观层面的政府运行情况两个方面进行刻画。考虑数据的可得性，内部特征因素从机构行政级别、机构职能范围和机构规模三方面反映。机构行政级别依据具体的行政级别赋值；机构职能范围用下设司局数量来反映，机构规模采用行政编制数量来衡量，具体数据来源于机构部门官方网站和中央机构编制委员会发布的机构部门三定方案。另外，根据已有研究，本文引入财政赤字率、财政供养人员增长率以及行政成本变量以反映政府运行情况的影响。财政赤字率由本次改革时的赤字率减去上次改革的赤字率而得；财政供养人员规模用中国统计年鉴中“公共管理和社会组织就业人数”的数据来衡量；行政成本的核算学界尚存在不同口径，在2007年之前主要的度量指标是行政管理费用占财政总支出的比重，而2007年启用新的政府收支分类科目后主要用一般公共服务支出占财政总支出的比重度量。鉴于本文研究跨期为1982-2018年，为了保持数据的持续性和可比性，本研究用政府消费占财政总支出的比重来反映行政成本。前述涉及各变量的名称、符号与定义见表2。

表3报告了上述变量的描述性统计结果。改革变量的均值为0.44，表明我国机构改革涉及的机构数目几近半数；改革程度的平均值为3.73，说明参与改革的机构，改革程度处于中上水平。从均值来看，财政供养人员增长率和行政成本都较高。人均GDP增长率、城镇人口占比变化、劳动人口占比变化均值都为正，这反映了中国经济发展、城镇化建设不断推进的基本格局。另外，机构行政级别的均值为2.61，机构编制数量和司局数量的均值分别为337.42和11.53，反映出由于选择的机构行政级别较高，所以机构编制和司局数量都相对较大。

为了分析机构改革的驱动因素，探求历次机构改革变迁逻辑，建立如下回归模型：

上述公式中i表示机构，t表示改革时间，ε为随机扰动项。公式（1）以改革reform作为被解释变量，探究机构改革的触发因素，是典型的二值选择模型，故采用二值Logit模型进行估计；公式（2）以机构改革程度redegree作为被解释变量，研究影响机构改革程度的主要因素，由于redegree是定序变量，所以采用ordered-Probit模型进行估计。另外，鉴于Logit模型与ordered-Probit模型变量系数符号表征的意义较为复杂，系数符号有时并不能准确反映变量的边际效应方向，因此本研究同时报告OLS的估计结果，以便于理解和解释。

为分析中国机构改革的变迁逻辑，有必要追溯历次机构改革的典型事实，以厘清几十年间机构改革的变迁历程。下页图1直观地呈现了改革开放以来，1982-2018年八次机构改革中涉及改革的机构数量变化，2018年机构改革中被改革的机构数目最多，1982年次之，1998-2013年进行的四次机构改革的改革规模相对较小。整体数量变动趋势呈现出波浪形变化特点，即在经历一次较大规模改革后，后一次机构改革的规模会相应缩减，再一次机构改革的规模往往又会增加。这一方面可能是因为改革规模大意味着改革更加彻底，解决和回应了更多问题，减轻了后一次机构改革压力，所以改革规模变小；另一方面可能也与诸多学者提出的我国机构改革存在“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的问题相映证。

由于不同的机构涉及不同的职能领域，为了窥视中国机构改革涉及的主要领域，进一步按照职能领域进行分类，观察不同职能领域的机构改革情况。现有研究对于机构职能类别并没有明确统一的划分，部分学者按照1998年《国务院机构改革方案说明》中的分类口径，将国务院机构分为宏观调控类、专业经济类、国家政务类、科教文卫及资源管理类。但随着国家治理体系和治理能力现代化的推进，党和国家机构职能体系不断完善，此种分类已不能涵盖现有机构的职能类别。本研究参照2018年新修正的《中华人民共和国宪法》第三章中关于国家机构职权的规定以及新印发的《国务院工作规则》中对政府职能的阐述，将机构按照职能类别分为：经济管理与宏观调控类、执法监督类、环境保护与资源管理类、科教文卫体类、社会事务类和国家政务类。在职能划分的基础上，我们拟对不同职能领域的机构变革情况进行比较。考虑到2000年前后中国经济社会发展的内外部环境发生了较大变化，主要表现为最大规模的专业经济部门撤并发生于1998年，2003年的机构改革是新阶段的起点；以及2001年中国正式加入世界贸易组织（WTO），标志着中国对外开放进入了新阶段。由此，我们以2000年为界限，将样本区分为1982-1998年启动的前四次改革和2003-2018年启动的后四次改革进行分析。表4统计了两个改革时间段不同职能类别机构的改革频次及占改革机构总数的比例。其中，前四次改革包含165个机构，经济管理与宏观调控、科教文卫体以及社会事务三个职能类别的机构改革频次较高，是前四次机构改革的重点领域；后四次改革的样本数为123，改革频次较高的是社会事务、科教文卫体以及执法监督三个职能领域。对比前后四次机构改革情况可以发现，国家政务类机构较为稳定，在机构改革中占比较低；经济管理与宏观调控类机构的改革比例大幅度降低；同时，社会事务、环境保护与资源管理以及执法监督类机构的改革比例有所提升。这说明我国机构改革前期的重点在经济管理领域，后期则更加注重社会管理和公共服务。

上述分析揭示机构改革的侧重点发生了转变，这可能与不同时期的国家战略与社会需求有关。那么，与特定时期国家战略和社会需求相关的机构，是否更可能成为机构改革的对象？图2描绘了以国家战略和社会需求区分的不同组别的机构改革比例。图（2a）显示与特定时期国家战略相关的机构，进行改革的比重更高；图（2b）也反映出相似的规律，与特定时期社会需求相关的机构，进行改革的占比也更高。

根据系统权变理论，分析外部环境因素变化。图3显示，人均GDP增长率自2008年机构改革后趋缓，这既与金融危机后中国经济处于复苏阶段有关，又体现了中国经济由高速增长阶段向高质量发展阶段转变；城镇人口占比自2003年后开始下降，这符合我国城镇化进程趋缓的现状；劳动人口占比增长自1998年后就一直处于下降趋势，这反映了我国日趋严峻的人口老龄化问题。进一步对比图1和图3，可以发现城镇人口占比增长与机构改革规模呈现反向变动，机构改革规模的高点基本上与城镇人口占比增长的低点相对应。可能的解释是城镇化水平是国家发达程度的重要指标，过去乃至现在都被视为经济增长和结构变化的重要引擎，由此，城镇化面临阻力更可能刺激大规模改革发生。另外，前四次改革中，人均GDP增长率、劳动人口占比增长也与机构改革规模反向变动，而后四次改革中不存在这种变动关系。这再次说明前几次改革主要是应对经济增长中面临的难题，而后期改革侧重点发生了变化。

以改革作为被解释变量，探究机构改革的触发因素，估计结果报告见表5。表5前两栏是采用Logit模型的估计结果，其中第Ⅰ栏纳入了国家战略、社会需求、微观层面的机构内部特征以及中观层面的政府运行情况变量，第Ⅱ栏在第Ⅰ栏的基础上进一步控制了宏观层面的经济和人口特征变量。第Ⅲ栏和第Ⅳ栏报告了与第Ⅰ栏和第Ⅱ栏相对应的OLS模型估计结果13。估计结果显示，国家战略和社会需求变量的估计结果均为显著的正值，表明国家战略和社会需求都是机构改革的触发因素，与特定时期国家战略和社会需求相关的机构部门更倾向于发生改革。机构内部因素中，层级和规模特征的作用不明显，只有下设司局数量对改革发生存在显著的正向影响。政府运行情况方面，财政供养人员增长率在1%水平上显著为正，证实财政供养人数增长过快会触发机构改革；财政赤字率和行政成本的估计结果并不稳健，表明两者的影响不明显。观察经济和人口变量的估计结果，人均GDP增长率的估计系数显著为负，说明当经济增长面临难题时，往往会刺激国家进行深度改革。另外，虽然城镇化是推动经济发展的重要战略、劳动人口是社会发展的中坚力量，但城镇人口占比变化和劳动人口占比变化的估计系数均不显著，这可能是由城镇化发展到一定阶段派生出“逆城镇化”新潮流的影响，以及不同时期人口政策发生较大调整导致人口结构有着巨大变化导致的。

历次机构改革中诸多机构的变革程度并不一致，部分机构仅发生更名或轻微的职责调整，而有些机构则直接面临撤销，是哪些因素导致改革差异？接下来以发生改革的机构为样本，分析影响机构改革程度的主要因素，结果报告见表6。表6前两栏是采用ordered-Probit模型的估计结果，第Ⅰ栏依然主要控制国家战略、社会需求以及机构内部特征和政府运行情况变量，第Ⅱ栏进一步引入宏观经济和人口特征变量，第Ⅲ栏和第Ⅳ栏报告替换为OLS模型的估计结果。结果显示，国家战略和社会需求变量的估计系数都表现为显著的正值，这说明就改革幅度而言，与国家发展战略和社会需求相关的机构改革幅度更大。另外，行政层级更高的机构改革程度也更深，这与我们的研究样本为中央政府机构有关；财政供养人员增长率的估计结果反映出财政供养人员规模扩张过快可能会引发更大程度的改革。其余机构内部和经济与人口特征变量的估计结果基本不显著，说明改革幅度受机构规模、职能范围等内部特征的影响很小，也基本与宏观经济和人口因素无关。表6的结果说明，中国机构改革中改革程度主要是由国家战略和社会需求决定的，这与组织变革理论强调内外部因素综合作用不同。在中国党政体制下，机构改革更有魄力，改革更有指向性，西方语境下讨论的机构生存博弈可能不太适用于中国场景。

鉴于2000年前后中国经济社会发展的内外部环境发生了较大变化，一方面是2001年中国加入世界贸易组织（WTO），标志着中国对外开放进入了新阶段；另一方面是1998年发生了最大规模的专业经济部门撤并，2003年的机构改革是新阶段的起点。由此，本研究以2000年为界限，将1982—2018年启动的八次机构改革样本区分为前四次机构改革和后四次机构改革，考察不同时间段机构改革的驱动因素差异。由于分组后样本量变少，我们此处的回归分析未能将政府运行情况纳入模型，而保留了机构内部特征变量和经济与人口特征变量，估计结果见下页表7。以改革作为被解释变量，表7中第Ⅰ、Ⅲ栏显示两个时间段中国家战略变量的估计系数都显著为正，说明国家战略一直是我国机构改革的主要推动因素；社会需求变量的估计系数只在后四次改革中显著。为了检验前后四次改革中社会需求的影响差异，我们进一步剔除了国家战略变量重新进行回归。在反映前四次改革的第Ⅱ栏中，剔除国家战略变量后，社会需求变量的估计系数变得显著，而且估计系数值变大；第Ⅳ栏显示在后四次改革样本中，剔除国家战略变量后，社会需求变量的估计系数依然显著。这意味着早期机构改革中社会需求的影响主要通过国家战略得到反映，但后四次改革中社会需求既能成为直接触发改革的因素，也能通过影响国家战略推进机构改革。这反映了政府对社会需求的回应由早期的战略层面对接逐步呈现出通过改革主动应对，社会需求更多直接进入改革议程。机构内部特征因素中下设司局数量的估计系数在前四次改革中为负值，后四次改革中显著为正，这可能是近期的机构改革以机构职能优化协同高效为着力点，涉及职能较多从而下设司局较多的机构往往被列为机构改革对象。另外，城镇人口占比变化的影响由正转负，说明与早期城镇人口变化引领机构改革不同，近期城镇化受阻反而成为倒逼机构改革的因素，即近期一旦城镇化进程变缓，则相关部门面临着较大的压力，可能导致相关部门被动纳入改革视域。

综合而言，分时间段的估计结果显示，国家战略是机构改革的核心动因，同时随着服务型政府建设，政府回应性增强，社会需求既能直接触发改革，又能通过影响国家战略推进改革发生。另外，随着改革迈向纵深推进，机构改革呈现出以机构职能优化协同高效为导向的新特点；改革的问题意识也逐步增强，城镇化的影响由正向引导转向反向倒逼。

1. 控制年份和职能类别固定效应

由于本研究涉及样本跨期较长，需要控制不同时期的微观机构内部特征、中观层面政府运行情况以及宏观经济人口变量，但同时控制微观、中观以及宏观层面的变量又会影响模型的估计效率。因此，本研究在控制微观机构内部特征的基础上，替代性地以年份虚拟变量和职能类别虚拟变量来捕捉中观及宏观层面的影响因素，估计结果报告见下页表8。表8前两栏是基于总样本，分别以改革以及改革程度为因变量的估计结果，第Ⅲ-Ⅵ栏是以改革为因变量的分时间段的估计结果。和前文的发现一致，国家战略一直是推动机构改革的重要因素，从社会需求的影响来看，后四次改革中社会需求既能成为直接触发机构改革的力量，也能通过影响国家战略影响机构改革。

2. 采用多重插补方法填补缺失值

由于八次机构改革横跨时间较长，很多机构发生了撤销、改制等较大变化，加之早期的机构改革中机构规模、编制数量及下设司局数量等特征因素本就较少披露，这导致机构内部特征因素变量存在较多缺漏值。在收集到的718个样本中，机构编制和下设司局数量两个变量的缺失值，甚至超过了一半，虽然都为随机缺失，但大量数据缺失缩减了样本量，影响了估计效率和稳健性。为了解决数据缺失问题，采用由Roderick和Rubin提出的多重插补方法，用一系列可能的数据集填充每一个数据缺失值，重新估计了模型。结果报告见表9，其中第Ⅰ和Ⅱ栏是分别以改革以及改革程度作为因变量的全样本数据的估计结果，第Ⅲ至Ⅵ栏以改革为被解释变量进行分时间段估计。估计结果发现，国家战略既是机构改革的触发因素，又是改革程度的强化因素；社会需求也是触发改革及影响改革幅度的重要因素。城镇化对改革发生的影响由正转负，这与前文发现一致。

探析党和国家机构改革的经验规律，对继续完善党和国家机构职能体系，推进国家治理体系和治理能力现代化意义重大。本研究以改革开放以来1982-2018年启动的八次机构改革为研究样本，聚焦到微观机构，分析机构改革的驱动因素和变迁逻辑，研究发现如下：首先，中国机构改革规模整体上呈现出此起彼伏的波浪形变化特点，而且早期机构改革的重点在经济管理领域，后期则更加注重社会管理和公共服务。其次，国家战略和社会需求是影响机构改革的关键因素，与特定时期国家战略和社会需求相关的机构部门更倾向于发生改革，改革程度也更加深入。这与西方国家关于机构生存探讨中强调的政治周期、政党更替的影响不同，中国机构改革既融入了高瞻远瞩的战略思考又体现了立足社会的问题关切。最后，近几次改革中，社会需求既能直接触发改革，又能通过影响国家战略推进改革发生，反映了政府对社会需求的回应由早期的战略层面对接逐步转向通过改革主动应对，社会需求更多直接进入改革议程。另外，职能多元、财政供养人员增长过快、经济增长乏力等也会刺激改革发生，但机构改革程度受机构规模、职能范围等内部特征以及宏观经济和人口因素的影响很小。

上述研究发现有助于丰富机构改革相关理论以及经验探讨。第一，研究深化了对中国机构改革的认识。以往对机构改革动力已有一定研究，但缺乏微观机构层面的量化分析，本文对机构改革差异进行分析，证实了影响中国机构改革的核心因素是国家战略和社会需求，这在2023年最新一轮机构改革中组建国家数据局以统筹推进国家大数据战略、数字中国战略，以及完善老龄工作体制以应对人口老龄化问题等改革措施中也有体现。说明中国机构改革呈现统领和回应的双重特征，改革立足现实发展需要，以国家长期发展目标为引领。第二，补充了组织变革理论和权变理论等所强调关键影响因素的优先序。组织变革和权变理论都强调组织的外部环境与内部系统处在动态的变化之中，关于行政组织变革的相关理论探讨也将外部环境、政体、制度背景等列为重要因素。但是，这些关键因素的重要性是存在差异的，本文研究表明机构内部特征对改革的影响很小，这与经典组织变革理论强调内外部因素综合作用不同。第三，丰富了机构生存理论。机构生存问题已有相当程度的研究，但研究核心关注的是机构废止问题。本文细化了机构变更方式，提供了分析机构变更的中国样本。在中国党政体制下，机构改革更有魄力，改革更有指向性，西方语境下讨论的机构生存博弈可能不太适用于中国场景。第四，拓展了政府回应性研究。已有研究在以政府回应有效解释群体性事件变化的同时，也存在忽视了政府为应对社会需求而进行的政治秩序再生产的嫌疑。研究发现机构改革作为国家与社会互动过程中推动政治发展的一种制度变迁过程，本身蕴含着对社会需求的回应。

本文初步揭示了导致改革差异的关键要素，作为分析机构改革的一项量化尝试，希望为后续机构改革的实证设计提供些许参考。当然，受限于数据可得性，本文也存在一些不足和局限。例如，我们纳入模型的变量有限，对中央领导注意力以及机构的声誉建构等因素关注不足，相关变量测度也还存在优化空间；另外，不同类型机构的改革动因可能并不一样，但鉴于样本量限制，本文没有对机构进行分类探讨。下一步可以通过机器学习下的深度文本挖掘提取更多机构改革相关信息，细化变量选取，展开更为细致的研究。