美国会研究服务局：大国竞争对美国国防的影响

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编译人：远望智库预警中心 书香慧言

近日，美国会研究服务局（CRS）发布研究报告，分析大国竞争时代的回归对美国的国防经费、大战略与地缘政治、核武器与核威慑、作战概念、作战能力、武器研发与采购、国防动员等方面的影响。主要内容如下：

报告认为，近年来，国际安全环境经历了冷战结束以来最剧烈的变革，美国与中俄之间的大国竞争再度回归，美国主导的国际秩序更是受到中俄及其他国家的挑战。这种世界格局的变化给美国的国防政策带来了深刻影响，需要国会予以高度关注。

国际安全环境向大国竞争的局面转变，已成为影响美国未来国防开支水平的主要因素。支持更高国防开支的人认为，从军事角度看，与中国和俄罗斯在军事上充分开展竞争需要维持高水平的国防开支；而支持较低国防开支的人则认为，中国和俄罗斯的军事挑战被高估或夸大了，美国的盟国或伙伴国可以而且应该承担更多的责任来应对这些挑战。

有关大国竞争回归的讨论导致人们重新强调大战略和地缘政治，将其作为讨论国防预算、国防计划和国防项目的参考因素之一。例如，2015年11月2日的一则新闻报道称，俄罗斯的复兴和中国的持续崛起创造了一个新的大国竞争时代，并相应地需要一个稳固的大战略。从美国对大战略和地缘政治的视角看，世界上大多数人、资源和经济活动都不在西半球，而是位于另外一个半球，尤其是在欧亚大陆。鉴于这种基本的地理特征，过去几十年来，特别是第二次世界大战以来，甚至从美国决定参加第一次世界大战后，美国的决策者们就选择将防止欧亚大陆出现地区性霸权作为国家战略的关键要素，因为这种霸权国家的出现将意味着权力将集中到足以威胁美国的重要利益，例如拒止美国获取该地区的某些资源或参加某种经济活动。尽管美国的决策者们并不经常在公开场合中阐明这一关键国家战略目标，但近几十年来，美国的军事和外交行动（包括战时和平时），都可以被视为在很大程度上支持这一关键目标。

防止地区性霸权在欧亚大陆任何地区出现已经成为影响美军力量构成的重要因素，以确保美军能够跨越广阔的海洋和空域，然后在抵达作战地域后立即实施持久性大规模作战行动。这要求空军装备大量远程轰炸机、远程监视飞机、远程运输机和空中加油机；海军拥有大量航母、核动力攻击潜艇、大型水面舰艇、大型两栖舰艇和补给舰。

对于美国而言，虽然防止欧亚大陆出现地区性霸权的目标长期存在，但这并不是一成不变的，其政策选择主要反映两大判断：一是该地区霸权已拥有强大的实力，足以威胁到美国的利益；二是欧亚大陆在防止此类地区霸权出现方面并不能完全依靠自己，也就是说，在没有美国帮助的情况下，欧亚大陆的国家未必有能力或意愿采取行动阻止地区霸权的出现。大国竞争时代的回归未必要求将这两种判断作为未来几年美国国防政策的指导方针。人们可能会接受大国竞争回归的事实，也会认为上述某一种判断虽然在过去可能行之有效，但如今已经过时。这可能导致美国的大战略发生重大变化，进而深度影响美国的国防开支、国防战略、国防计划及国防项目。同样，大国竞争的回归本身并不意味着上述两种判断以及防止在欧亚大陆出现地区霸权的目标，不能成为美国未来几年国防政策的指导方针。

大国竞争的回归导致美国开始重新关注核武器防御及核威慑。俄罗斯重塑其世界大国地位，并且其官员也反复提及俄罗斯的核武器能力及核大国地位。中国的核武器能力相较于俄罗斯要弱一些，但作为军事现代化的一部分，中国正在对其核力量进行现代化改造。一些观察人士认为，未来几年中国可能会扩大其核力量的规模。美国国防部正在实施一项为期多年的计划，该计划将花费数十亿美元来对美国的战略核威慑力量进行现代化改造。而美国对核武器防御及核威慑问题的关注正值国防部实施战略核力量现代化改造计划的初期。例如，国防部目前计划购买新型弹道导弹潜艇和下一代远程轰炸机。在大国竞争的背景下，围绕核武器的讨论也是美国退出《中导条约》的一个关键因素。

大国竞争的回归导致美国各军种开重新关注发展新型作战概念，即新的兵力运用方式，主要为了应对中国在印太地区的“反介入/区域拒止”能力的提升。这些新型作战概念包括：陆军和空军的“多域作战”概念（MDO）、海军陆战队的“远征前进基地作战”概念（EABO）和海军的“分布式海上作战”概念（DMO）等。这些新型作战概念侧重于更全面地整合美国在多个作战域（如，陆、海、空、天、电磁、信息和网络）的军事能力，运用集结程度较低、部署更分散的美国军事力量，更多地利用网络技术将这些分布部署的部队融入作战网络，并在整体的力量架构中更多地使用无人机。

2014年3月，俄罗斯夺取并吞并克里米亚，以及随后在乌克兰东部和东欧其他地区采取的行动，突显了美俄间大国竞争的延续，导致美国重新关注强化美国和北约在欧洲的军事能力，以慑止俄罗斯未来发动入侵。一些观察人士尤其关注美国及其北约盟国保护北约波罗的海国家，防止俄罗斯采取军事行动快速攻入这些国家的能力。近年来，美国采取了多种措施，以加强其在欧洲及周围地区的军事存在和军事行动。在欧洲大陆，美国加强了陆军和空军在中欧的作战能力及军事行动，包括探讨是否增加美国在波兰等国的军事存在。在北欧，美国保持军事存在，在挪威举行陆战队演习，在北欧水域举行海军演习。在南欧，地中海再度成为美国海军重要的作战区域。其中一些行动，特别是针对欧洲大陆的行动，被纳入了国防部“欧洲威慑倡议”（此前被称为“欧洲再保证倡议”）框架内的年度资金。人们对北约慑止俄罗斯入侵欧洲其他地区的能力的再度担忧，已成为美国鼓励北约盟国增加国防预算开支的关键因素。自2014年以来，北约领导人宣布了一系列倡议，以增加国防开支，并将北约防务重心从“地区外”（即，欧洲以外）作战转移到欧洲自身的领土防御和威慑上。

大国竞争的回归导致美国的国防计划和国防项目重新关注发动所谓高端常规战争的能力。这意味着美国将与具备同样先进军事能力的对手进行一场大规模、高强度、高技术的常规战争。中国军事现代化的持续推进及其对西太地区军事平衡的影响是导致美国关注高端常规战争的主要因素。而俄罗斯对军队进行现代化改造并将其部署到中东等地区是另外一个因素。

在此背景下，美国的国防采购计划包括：F-35和下一代远程轰炸机等先进飞机，弗吉尼亚级攻击潜艇和DDG-51宙斯盾驱逐舰等高性能战舰，弹道导弹防御（BMD）能力，远程对地攻击和反舰武器，激光、轨道炮和超高速炮弹等新型武器系统，新型情报、监视与侦察能力，军事太空能力，电子战能力，网络作战能力，高超音速武器，以及将机器人技术和自主无人航行器、量子技术及人工智能用于军事目的。

作为对高端常规战争能力再度关注的一部分，国防部官员担心，美军相较于其他国家军队在技术和质量上的优势正在缩小，甚至在某些情况下被其他国家，特别是中国和俄罗斯所赶超。作为回应，国防部近年来采取了多种措施，以帮助美国保持对其他国家的军事优势。这些措施包括：为开发新的军用技术提供资金，包括人工智能、致命性自主武器、高超音速武器、定向能武器、生物技术和量子技术，并采取措施缩短采购时间。

国防部官员和其他观察人士认为，要保持与敌军在技术和质量上的优势，就必须调整美国的国防采购政策，更加重视研发与部署的速度，并将此作为衡量国防采购政策是否合理的标准。他们指出，好的国防采购政策在武器系统研发过程中应突出实验性、冒险性和对失败容忍度。各军种加快推进新型作战能力的采购就是这项工作的一部分。其中一些行动利用了国会近年来提供的特别采购授权。国防部官员还要求在资金使用上拥有更大的灵活性，以便进行原型机设计和验证。2018年《国防战略》就高度重视加快发展和部署新型武器和军事技术。

大国竞争的回归导致人们更加关注美国的国防动员能力，即在与中国或俄罗斯这样的对手进行长期、大规模冲突时为美国的军事行动提供支持的能力。这种能力包括但不限于：生产新的武器来弥补冲突初期被消耗的武器，修复战损的舰艇、飞机和车辆，更换在战斗中损失的卫星或其他支援资产，制造零部件和消耗品，以及通过补充和培训军事人员来扩大部队规模或替换伤亡人员。一些观察人士对美国的动员能力表达了担忧，因为在冷战后的20至25年间，动员能力并不是国防筹划的关注重点。

美国与中俄之间的紧张关系日益加剧，导致人们希望消除或至少最大限度降低美国军事系统对中俄制造的军事系统、零部件及材料的依赖。比如，俄罗斯制造的RD-180火箭发动机。该发动机被用在美国的某些火箭上，包括国防部将军事有效载荷送入轨道的火箭。对中国网络活动或中国可能限制某些材料（如，稀土）出口的担忧，同样引起了人们对美国军事系统使用某些中国制造的组件（如，电子零部件）或中国产的材料（如，稀土）的担忧。

俄罗斯夺取并吞并克里米亚，以及随后俄罗斯在乌克兰东部及东欧其他地区采取的行动及俄罗斯的信息行动，导致美国决策者开始关注如何应对俄罗斯所谓的“混合战争”或模糊战术。同样，中国在南海和东海的行动促使决策者开始关注如何应对中国在上述地区实施的所谓“切香肠”或“灰色地带”战术。

针对上述十一个方面的情况，报告建议国会应关注以下问题：

一是在《国家安全战略》及《国防战略》方面，2017年12月发布的《国家安全战略》及2018年1月发布的《国防战略》是否准确地描述或洞察了国际安全环境正在向新的大国竞争格局转变？这些战略文件是否制定了恰当的美国《国家安全战略》和《国防战略》来应对这种变化？

二是在国防资金水平方面，为应对大国竞争时代的回归，未来几年的国防经费是应该增加、减少还是维持现状？

三是在大战略方面，美国是否应继续将防止欧亚大陆出现地区霸权作为其大战略的重要组成部分？如果没有，美国应采取什么样的大战略？特朗普政府在该问题上的态度如何？

四是在核武器及核威慑方面，国防部当前的战略核武器现代化改造计划以及非战略性核武器的数量及部署情况是否符合大国竞争的需求？

五是在作战概念方面，针对大国竞争，特别是为应对中国“反介入/区域拒止”能力的提升，美国各军种在制定新型作战概念方面的步伐是太慢、太快，还是以正确的速度向前推进？这些新型作战概念的潜在优势是什么？各军种都采取了哪些措施来验证和演练这些作战概念？各军种基于跨军种理念在多大程度上对这些新型作战概念进行协调和整合？

六是在美国和北约在欧洲的军事能力方面，美国及其北约盟国是否已就提升美国和北约在欧洲的军事能力和作战采取适当而充分的措施？美国增强在欧洲的军事存在会对美军的总体力量架构产生哪些潜在影响？这将对国防部落实美国亚太再平衡战略的能力产生何种影响？北约在欧洲的盟国可以或应该采取何种措施来增强威慑力，以应对俄罗斯对欧洲的潜在入侵？

七是在高端常规战争遂行能力方面，国防部实施的高端常规战争遂行能力发展计划是否合适和充足？在国防资金拮据的情况下，应如何权衡发展高端常规战争遂行能力和国防部其他优先事项？

八是在保持常规武器的技术优势方面，国防部保持美国常规武器技术优势的措施是否适当和充分？部署国防部正在开发的某些先进武器技术的潜在时间表是什么？资助这些技术将对可用于国防部近期优先事项的资金产生何种影响，例如纠正兵力准备不足等情况？

九是在加快国防采购政策实施方面，应在多大程度上调整国防采办政策，以便更加强调研发和部署的速度，以及在研发过程中开展验证、承担风险并对失败持有更大的容忍度？国防部的措施是否合适？可能需要何种新的法律授权，来提高国防的采购速度？更加注重采购速度将对人们所熟悉的国会监督与判断国防采购计划成功与否的范式产生何种影响？

十是在国防动员能力方面，针对与中俄这样的对手进行长期冲突，国防部采取了哪些措施来提高动员能力？这些措施是否恰当？国防部为提升动员能力正在投入多少资金？未来几年，这些措施将如何影响美国的动员能力？

十一是在依赖中俄提供的组件和材料方面，除了俄罗斯制造的RD-180火箭发动机外，国防部的装备中还哪些使用了中国或俄罗斯的部件或材料？对于依靠中国或俄罗斯的组件和材料而制造的美军装备，国防部有什么改进计划？

十二是在混合战争和“灰色地带”战术方面，美国及其盟国和伙伴国是否有足够的策略来应对俄罗斯在乌克兰东部开展的所谓“混合战”和信息战，以及中国在南海和东海实施的所谓“切香肠”战术？

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