[田先红]《韧性: 县乡政府如何运行》(内含赠书福利)

《韧性：县乡政府如何运行》

田先红 著

一、专家推荐

体制优势如何转化为治理效能，是国家治理现代化的重大命题。本书基于广泛的田野调查，从县域治理体制与机制关系的微观视角对这一重大命题作出回应。本书既呈现了鲜活、复杂的县域治理图景，又有系统、深刻的学理概括提炼，为在田野中发现“中国之治”提供了生动的范本。——徐勇，华中师范大学政治学部部长、资深教授

中国社会科学研究需要回应时代之问、实践之问！研究者应该呼啸着走向田野，真正进入中国经验。本书系统、完整、深入地呈现了转型期的县域治理经验，为我们理解县域治理打开了一扇新的窗口。——贺雪峰，武汉大学社会学院院长、教授

本书以作者最近几年的第一手田野调查资料为基础，从体制与机制关系角度切入，对县域治理体制运行、县域治理机制创新、县域政府动员和县域政策转化与执行等方面进行透彻解读。书中既有耐人寻味的田野故事，又有深入浅出的学理分析，是一本基层干部和科研工作者皆有启发的著作。——邓大才，华中师范大学中国农村研究院教授

郡县治，天下安。县域治理的活力来自何处？县域体制优势如何转化为治理效能？本书提供了透彻、犀利且富有启发性的分析和解释，很值得一读。——周飞舟，北京大学社会学系主任、教授

本书对基层治理现代化的一些重要问题作出了回应。全书基于实地调查，对县域中的体制架构、条块关系、机制创新、干部流动等问题进行了深入描述和解释，观点新颖深刻、田野资料翔实，对学界拓展和深化县域治理研究具有重要参考价值。——何艳玲，中国人民大学“杰出学者”特聘教授

扎根中国大地，是做出有灵魂的中国社会科学研究的前提。本书内容充满泥土气息，提出了一系列县域治理新问题、真问题，很好地体现了“把论文写在祖国的大地上”的导向。——杨华，武汉大学社会学院教授、《县乡中国》作者

二、内容简介

全书围绕县域治理韧性这一核心主题，从体制与机制关系角度切入，对县域治理体制、政府动员、干部流动、财政制度、政策转化与执行等进行了透彻解读。书中既有耐人寻味的田野故事，呈现县域治理经验，又有深入浅出的学理分析和理论提炼。书中对县域治理中的一些重要工作机制进行了深入的描述和阐释，如目标管理、过程管理、政治评价、条块关系、任务包干、领导观摩、干部联村制度等，在此基础上提出了具有可操作性的建议，对于推动基层治理机制创新、提高基层干部工作能力具有重要参考价值。

三、作者简介

田先红  江西赣州人，博士，华中师范大学中国农村研究院、政治学部教授，博士生导师，县域治理研究中心负责人，主要从事县域治理、基层信访政治、农村政治学和“三农”问题研究。曾在全国近 20 个省市的城乡基层社会开展田野调查，累计时长达 1000 多个工作日。入选国家高层次人才特殊支持计划和华中师范大学“桂子学者”特聘教授。担任国家社会科学基金重大项目首席专家。在《政治学研究》《管理世界》《开放时代》《社会》等期刊发表百余篇论文。在《人民日报》《环球时报》《北京日报》《中国社会科学报》《人民论坛》等媒体发表系列评论文章。出版《国家性、地方性与基层治理》《人民政治》《治理基层中国》等著作。

四、目录

第一篇 干部激励与流动

第一章目标管理抑或政治评价：县域官员靠什么晋升……３

1.地方官员晋升之谜……３

2.目标管理责任制：特性与功能……５

3.政治评价：县域官员激励之深层机理……１１

4.二元评价体系的意义……１６

小结……１９

第二章 培养与激励：乡镇 “管区”干部的流动轨迹……２１

1.管区干部的结构……２１

2.管区干部流动的空间……２３

3.管区干部流动的方向……２５

4.管区干部流动的困境……２８

5.小结……３１

第三章 机制创新与县乡干部激励体系重构……３３

1.机制创新的动因：激发条块体制的潜能……３６

2.机制创新的路径与类型……４０

3.机制创新的基础与条件……５０

4.机制创新的困局：体制的刚性化……５５

5.小结……５９

第四章 激活干部潜能：“片线结合”的奥秘……６１

1.激活体制：乡镇治理中的 “片线结合”机制创新……６３

2.乡镇 “片线结合”治理机制的运行过程……７４

3.乡镇治理中的体制弹性与机制创新……８２

4.小结……８６

第五章 重塑激励：乡镇治理机制创新的多元方式……８９

1.一统性与灵活性：大国基层治理的难题……９２

2.乡镇治理机制创新的差异化实践路径……９４

3.乡镇治理机制创新差异化的结构基础……１０１

4.小结……１０６

第六章 任务包干：乡镇 “管区”有何用……１０９

1.案例概况……１１１

2.管区的行政包干体系……１１２

3.管区行政包干制的运行……１２１

4.管区行政包干制的治理优势……１３１

5.转型中的管区行政包干制……１３７

6.小结……１４３

第七章 县域政府如何激励干部推动重点工作……１４６

1.县域治理中的常规工作与中心工作……１４９

2.中心工作与县域政府动员机制……１５２

3.中心工作模式与县域政府动员的结构性根源……１６４

4.小结……１６８

第二篇 权力配置与运行

第八章 从结果管理到过程管理：县域治理体系变迁……１７５

1.县域结果管理模式及其治理效应……１７６

2.县域过程管理的强化：行政规范化的发展进程……１８０

3.县域过程管理模式的特征……１８８

4.县域过程管理模式的治理效应……１９０

5.小结……１９４

第九章 领导观摩：注意力竞争与基层创新……１９７

1.注意力的表达与凝聚：领导观摩的过程和机制……２００

2.注意力的反馈与维系：下级的回应策略……２０６

3.领导注意力的内卷与失衡……２１１

4.小结……２１７

第十章 县域治理中的监督悖论……２１９

1.监督悖论……２１９

2.基层体制生产的违规行为：监督悖论的根源……２１９

3.弹性问责：违规行为的有限监督……２２３

4.走出监督悖论……２２５

第十一章 县域条块关系的辩证法……２２８

1.现象及问题……２２８

2.“块块”的逻辑……２２９

3.“条条”的逻辑……２３１

4.县域条块关系的辩证法……２３５

十二 县域末端治理：政策执行的最后一公里……２３８

1.末端现象及问题……２３８

2.条块结构中的县域末端治理……２４１

3.条块关系与县域末端治理困境的成因……２４５

4.走出末端治理困境：县域条块关系整合……２５０

5.小结……２５５

第十三章 乡村振兴：县域政府的自主性何以可能……２５７

1.何谓县域自主性？……２５８

2.为何乡村振兴需要县域自主性？……２６０

3.乡村振兴与县域自主性：亟待解决哪些问题？……２６６

4.如何增强县域自主性以助推乡村振兴？……２７１

5.小结……２７６

第三篇 事权分配与落地

第十四章 “化缘”：基层干部如何应对生存压力……２８３

1.“化缘”何以产生？……２８３

2.作为基层政权生存方式的 “化缘”……２８９

3.弹性财政与基层 “化缘”行为的产生……２９８

4.弹性财政的变迁：财政约束硬化下的 “化缘”瓶颈……３０３

5.小结……３０８

第十五章 经营项目：县域政府的发展行为……３１２

1.从经营企业到经营项目：县域政府行为新动向……３１４

2.项目平台的搭建：县域政府的项目生产机制……３２１

3.项目能量的扩张：县域项目平台的统合机制……３２７

4.县域项目 “经营共同体”的构建机制……３３５

5.小结……３４６

第十六章 县域政策共同体：县乡政府如何转换政策……３５１

1.“政策共同体”议题的提出……３５１

2.县域政策共同体的基础与构成……３５４

3.县域政策共同体的运行机制……３５７

4.体制刚性与县域政策共同体的困境……３６０

第十七章 县域议事协调机构与政策执行……３６４

1.当代中国的县域议事协调机构……３６５

2.县域议事协调机构运行的体制基础……３７１

3.县域议事协调机构运行的困境……３７４

4.增强县域议事协调机构能力的路径……３７９

5.小结……３８３

第十八章 干部联村制度是个好东西……３８５

1.联村制度的基本框架……３８７

2.联村制度的动员机制……３９４

3.基层政府动员的限度：双重压力下的联村干部……４０３

4.小结……４０６

第十九章 从强干预到弱干预：乡镇如何规避发展风险……４０８

1.强干预：地方政府深度介入西瓜产业发展……４１０

2.转向弱干预：产业发展中的地方政府行为转型……４２０

3.地方政府行为转变的结构逻辑……４２５

4.小结……４３２

结语：在田野中发现 “中国之治”……４３４

五、导言

作者常年在基层一线做调查，累计调研时间达1000多天，本书素材来自作者近年开展的田野调研。作者赞同这样一种观点：国家政权的韧性主要不是来源于制度和机构的完整性、稳固性，而是取决于政权在面临压力和危机时能否保持灵活性和适应性。本书通过扎实的田野调查，深入基层经验的内部，对县域治理体制、政府动员、干部流动、财政制度、政策转化与执行、领导注意力分配等进行了透彻解读，对县域治理的内部运作有深刻观察。本书聚焦于县乡政权运行实践，呈现并解读县乡干部的行为，用案例展现县域治理中的干部激励与流动、权力配置与运行、事权分配与落地。

现摘录书中两处特别出彩的片段，以飨读者。

1.地方官员晋升之谜

在各地县乡基层做调研时，笔者发现一个带有一定普遍性的现象，即各项指标考核繁多，有综合考核、专项考核、月度考核、季度考核、年终考核等，但是这些考核最终可能流于形式，出现考核分数差别不大、“轮流坐桩”（即首位、末位等某些关键名次由各单位轮流获得）等软考核现象。目标管理责任制在基层发挥的激励作用并没有我们想象的那么大。其他学者的观察也发现，“年度综合考核评价与干部选拔任用的关系较弱，‘工作考核要转化为干部选拔任用的依据，有点难……’考评结果不仅事实上与干部选拔任用只有间接关联，也不应该建立直接关联”。

这些调研发现与学界关于官员晋升锦标赛的研究形成了较大反差。“政治锦标赛”模式强调以经济增长率为核心的量化目标，考核绩效是地方官员晋升的主要因素。而我们的田野观察不仅没有发现目标管理考核绩效与官员晋升之间的强关联，甚至对目标管理责任制本身的运行效果也产生了疑问，这使我们不得不质疑 “政治锦标赛”理论。这也促使我们进一步思考：目标管理责任制对于基层官员晋升到底有何意义？它在县域基层官员评价中到底扮演着什么样的角色？这个问题进一步延伸，就是地方基层官员晋升到底是由什么决定的？

笔者调查发现，上级对下级的政治评价是影响官员晋升的重要因素。在政治评价中，上级领导通过下级完成其关注或交付的重要工作的情况来评价下级的工作能力。政治评价也体现下级的工作绩效，但是这种绩效并非依据目标管理责任制而形成的绩效。否定目标管理责任制绩效在官员晋升中的主导作用，并不意味着绩效不重要，而只是说上级衡量绩效的方式和标准存在差异。

2.监督悖论

我们在某地调研时发现，由于县乡政府本身缺乏维持运转和提供公共服务的常规资金，而各种项目资金又要求专款专用，因此县乡政府不得不整合甚至挪用项目资金。这种行为违背项目资金的使用规定。绝大多数干部并没有将项目资金据为己有，而是用于公共目的。该行为的产生确实有体制原因。如果监督部门放任不管，可能导致项目资金被挪用的现象更为严重，但若真要追究起来，县乡干部也有冤屈，可能会挫伤干部干事创业的积极性。放任不管不行，监督过严也不可行，便形成了所谓监督悖论。

基层干部违规行为的产生，有其体制根源。

一是财政体制的问题。在县域，不少单位都是差额财政拨款单位。上级只为这些单位提供一部分预算资金，不足部分需要单位自筹。比如，在年终奖发放上，上级只为乡镇、部门提供发放年终奖的权力（机会），但是干部年终奖励的资金要由乡镇、部门自筹。如果乡镇、部门无法筹集到资金，即使获准发放年终奖，实际上也无钱可发。在Ｍ 镇，近年来全镇干部仅年终奖的数额就是２００万元。这２００万元年终奖需要乡镇自筹。若乡镇领导未能筹集到资金，年终奖无法发放，将会遭到全镇干部的埋怨。乡镇领导的权威受损，干部们的工作积极性也被挫伤。据了解，在不发展、不修路的情况下，Ｍ 镇仅干部工资福利、基本公共服务支出缺口就高达４００万元。如果要修路、要发展，则缺口更大。因此，乡镇主要领导面临着巨大的资金筹集压力。Ｍ 镇镇长说：“我跟书记两个人，一睁眼，就想怎么找钱。”（访谈笔记，２０２１０３２３ＨＺＺ）

不过，让人疑惑的是，尽管各乡镇、部门多多少少都存在资金缺口，有的缺口还非常大， 乡镇领导也经常抱怨不好筹钱，筹钱的压力很大，但最后似乎所有的缺口都补上了。问题的关键就在于，乡镇、部门是如何填补这些资金缺口的？