一、自由贸易试验区与前海检察的历史背景
自由贸易试验区（以下简称“自贸区”）是我国自主在境内设立的特殊经济区域。从2013年8月设立上海自贸区以来，目前我国自贸区建设已经初步形成“1+3+7+1+6+3”的开放新格局，形成了东西南北中协调、陆海统筹的开放态势，推动形成了我国新一轮全面开放格局。习近平总书记指出“自由贸易试验区建设的核心任务是制度创新”，强调“把自由贸易试验区建设成为新时代改革开放新高地”。作为国家对外开放的试验田，自贸区的建设是一个不断更新管理理念、建立制度框架、试行制度创新的过程。
在自贸区发展的背景下，自贸检察工作也随之兴起和发展，各地检察机关各自摸索，以成立专门检察院、设立派驻检察室、建设检察工作站等不同形式加强自贸检察力量。应该清醒地看到，虽然目前各地检察机关做了大量工作，但总体来说还存在一定的问题和不足。面对自贸检察无先例可循且缺少顶层设计的情况，需要进一步明晰自贸检察的功能定位、职责履行以及发展方向。简言之，要回答好自贸检察是什么、做什么以及怎么做的问题。
深圳前海蛇口自贸区检察院（以下简称“前海检察院”），是全国首家专门设立的自贸区人民检察院，肩负探索新体制新机制的重要使命。建院以来，前海检察院紧密结合自贸区经济社会发展需要和基层实际，逐步形成并完善了“以服务自贸区建设为引领， 办理知识产权、金融两类案件为双轮驱动”的自贸检察运行机制构想，积极探索走专业化功能性自贸检察新路径。
二、前海自贸检察实践的路径选择
（一）围绕服务自贸核心任务
自贸区不同于行政区。自贸区检察机关在权力来源、监督对象、业务衔接上与行政区检察机关存在较大不同。从根本上说，自贸区检察机关的设立，一方面是承担为自贸片区贯彻落实国家自贸区战略提供法律保障与服务的职能，另一方面，也是肩负着探索检察新体制机制的重要使命。服务保障自贸区建设发展是自贸检察与生俱来的职责和使命。对此，当前检察实践已有了较为统一认识和成功经验，即“为自贸区法治化营商环境提供法律服务和司法保障”。这正是自贸区建设发展作为需求方对检察机关整体的要求，是自贸检察安身立命应当坚持的基本原则。
（二）立足法律监督主责主业
法律监督是检察机关的主责主业，自贸检察的职能履行和自身发展也离不开法律监督，要通过法律监督实现其服务自贸的首要任务和功能性价值。一方面， 要树立正确的监督理念，淡化打击、惩治理念，强化服务保障功能。把握司法的谦抑性与自由贸易之间的连接点，以及提供静默服务和开展主动履职的动态权衡始终是自贸检察在服务保障自贸区建设面对的课题。为监督注入服务的内容，做到服务与监督并重。另一方面，要结合自贸特点，深化监督重点。自贸区的建立与发展，伴随着大量与金融、贸易、知识产权保护及监管模式相配套的法律规范不断调整、更新。这就要求自贸区检察机关要结合自贸区的区域特点，对短期内亟须重视和解决的相关领域的规则适用、案件特点、犯罪行为等加强预判、及早应对。
（三）明确专业办案发展方向
自贸区是在既定的行政区范围上划出的经济性功能区，并非当然地具备完整的行政管理权，而更强调政策性功能的实现。应运而生的自贸检察也当然要对应地突出专项功能，有所侧重，以建设“专业化的功能性检察院”［1］为发展方向，办理特定类案。自贸检察的功能性实现集中体现在办理“自贸特质”案件［2］ 上。张军检察长多次强调“办案是第一位的，优质高效办案是我们的第一任务。离开办案，法律监督就是无源之水、空中楼阁，无法落地。离开办案，法律监督什么也不是”。以“法治化营商环境”为服务指向的自贸检察应将焦点和精力集中在与自贸经济活动密切关联的领域。对检察机关而言，现有的省、市、区县三级检察机关在服务保障自贸区建设上已各司其职也已各尽其责，在此前提下新设立自贸区检察机关，意义不在于重复叠加一个业务全覆盖的办案院，而更在于突出特定案件的办理，精准对接自贸区的法治需求，提供“适销对路”的检察产品，实现其特定的功能。
三、新时期推动前海自贸检察的思考与探索
（一）突出知识产权和金融两类自贸特质案件
自贸区的设立背景和本质特征决定了知识产权和金融必然成为关系其营商环境的核心要素。其一，创新驱动的自贸区发展战略必然要求加强对知识产权的保护力度，全面推进知识产权创造、保护、运营、管理、服务等工作，优化科技创新的法治环境。其二， 金融改革是自贸区制度创新的核心内容，金融改革的成效即金融环境更是评价营商环境的首要指数。［3］作为实行特殊政策的经济性区域，无论是市场规律或是政策导向都会推动各类市场主体将经济活动高度集中在金融、国际贸易、高新技术等相关领域。自贸检察应当主动适应并融入自贸区新发展格局的变化，明确知识产权和金融领域的办案方向，以运用法治思维和法治方式创新推动城市治理体系和治理能力现代化。
（二）探索推动跨行政区划类案集中管辖
前海检察院设立时就被赋予了探索可复制可推广经验的使命。无论是打造改革创新的“试验田”还是先行示范的“样板田”，前海检察院始终肩负着为检察业务的创新发展提供新概念、新经验和新成果的职责。探索跨行政区划类案集中管辖是其中的重要一项。检察环节的集中管辖，指将以往分散由各个区院办理的特定案件交由少数受案较多、办案力量较强的检察院管辖。以专业化的功能性检察院为定位的自贸检察当然地具备实践类案集中管辖的基本条件，应顺势而为并有所作为。
一方面，自贸检察机关主要办理的是“自贸特质” 案件，“自贸特质”案件虽然专业性较强，但绝对数量并不多，相较于行政区检察院，自贸区检察机关无疑更具备受理该类案件的能力；另一方面，案件跨行政区划管辖的目的之一在于避免不当干扰，自贸区检察机关本身没有行政属地，更符合办理跨区划案件的题中之义。此外，自贸检察的实践为探索跨区划集中管辖储备了专业能力，为从地区类型案件专门办理顺承到跨区划集中管辖预备了先手。
（三）发挥好法律监督机关作用
服务保障自贸区法治化营商环境建设是项系统工程，在明确自贸检察主责办理知识产权和金融等自贸特质案件的前提下，对于自贸区范围内的其他案件， 则应当根据实际需要尽责履职，发挥好法律监督作用。
其一，知识产权和金融类之外的刑事案件。此类案件与自贸经济活动并不直接关联，但亦会从社会治安等侧面影响到自贸区营商环境的整体面貌。在未专门设立自贸区公安机关的情况下，该类案件一般仍由所在行政区的公安机关办理，归对应的行政区检察机关管辖；但如设置了自贸区公安机关，那么从同级监督的角度出发，此类案件应当划归自贸区检察机关管辖。
其二，民事检察监督案件。自贸区常见的法律纠纷案件绝大多数属于民商事纠纷案件。张军检察长指出“检察机关对法院民事审判活动的监督，是基于当事人申诉而启动的监督程序”。相较于刑检业务，民事检察应当坚持履职不干预、保护不越位。按照同级监督的体系架构，对自贸法院（法庭）管辖的涉自贸案件开展民事诉讼活动监督。
其三，行政检察监督和公益诉讼案件。在当前自贸区普遍采用“负面清单”管理的背景下，行政审批事项和行政干预不断减少，违法行政或不履职的情况并不突出，区内经济活动主体提起的行政诉讼案件并不多，因此由自贸区所在的行政区检察机关管辖即可。公益诉讼虽是当前检察业务拓展新的有效途径，但与以服务保障经济建设为核心理念和专业的自贸检察交集不多，因此笔者认为，除同时具有地域管辖职能的自贸区检察院外，一般也应交由所在的行政区检察机关管辖。
四、前海自贸检察探索的借鉴
我国各个自贸区肩负的使命不一，各具特色且发展各有侧重。结合前海检察实践和探索， 笔者尝试从自贸检察的定位出发， 提出一种可能的模型， 即“1+2+N”的模式，为自贸检察的发展提供一个框架， 以期实现多元一体、和而不同的目标。
首先，明确“1”为服务保障自贸区建设。自贸检察因自贸而生，是自贸区建设的重要组成部分，应通过履行法律监督职责，为经济社会发展提供法治保障， 这是自贸检察的最本质的特征。
其次，将“自贸特质”案件界定在知识产权及金融等两类案件，此为“2”。市场取向决定了自贸区营商环境的核心要素必然集中在知识产权和金融相关产业，对该类案件的统管应作为自贸检察的规定动作。只有明确此共同的业务基础，才可能进行自贸检察间的横向交流及比较，从而自上而下加强指导，形成普适的自贸检察政策。
最后，“N”应该作为自选动作，体现各地的特色及灵活性。如针对前海法院案件管辖的特点，开展涉外、涉港澳台民商事法律监督成为前海检察院的一大特色；浙江自贸区涉及的大宗商品交易的案件，也可作为该地区检察机关办案的一个特点等。各地应更加具体、准确地找到自贸与检察的结合点，更好地为自贸区建设提供服务保障。
注释：
［1］打造专业化的功能性法院（法庭）一直是自贸区审判机关的初衷和定位，充分体现了专业性、精准性，自贸检察的发展进路可以之为鉴。
［2］参照上海市浦东新区人民检察院《2014 年度自贸试验区刑事检察白皮书》对“自贸特质”的提法—— “自贸区刑事案件数量仍以传统型犯罪为主，但与设区前相比，犯罪已呈现粘附自贸区载体、政策、要素等特质的新动向。”
［3］《2019年中国城市营商环境指数评价报告》指出，金融环境指数位列于人才、技术创新、基础设施、自然环境之前，是影响地区经济规模最大影响因素。
*本文刊登于《中国检察官》杂志2020年11月（司法实务版）
