正文
建立政府综合财务报告制度是建设现代财政预算制度的基础性工作。当前,我国财政收支压力大,存在不少问题
:一些地方政府和国有企业负债多,债务管理控制不严,潜在风险大;一些财政资金、政府资产闲置和低效浪费问题严重;一些地方养老金等社保金可持续性堪忧
,等等。解决这些问题,一方面要加快预算制度改革,完善政府收支政策,加强预算管理和监督,另一方面,要加强政府的资产、负债、绩效以及可持续性管理。权责发生制政府综合财务报告制度恰逢其时,是提高财政透明度和管理水平,建立现代财政制度的迫切需要和必然要求,是现代政府法制透明、廉洁高效的重要体现,有利于促进财政长期可持续发展和实现国家治理现代化。
（二 ） 改 革 进 展
一是强化顶层设计。2014年底国务院批转财政部 《权责发生制政府综合财务报告改革方案》(后文简称《改革方案》),明确了改革的总体目标、基本原则、主要任务、具体内容、配套措施 、 实 施 步 骤 以 及 组 织 保 障 等 。 《改 革 方 案 》 提 出 2016 年 — 2017 年 开 展 政 府 财 务 报 告 编 制 试 点 , 2018 年 — 2020 年 基 本 建 成 有 中 国特色的政府会计准则体系和权责发生制政府综合财务报告制度。
二是奠定政府会计制度基础
。权责发生制的会计制度是政府综合财务报告的基石。目前我国现行预算会计制度体系包括财政 总预算会计制度、行政单位会计制度和事业单位会计准则、制 度。近年来,财政部先后完成了对以上会计准则、制度的修订, 通过采用 “双分录”的核算方法,在核算政府预算收支的同时, 全面核算政府资产和负债。
加快会计准则体系建设,修补制度漏 洞。
2015年出台 《政府会计准则—基本准则》,建立统一的政府 会计 “概念框架”,明确政府预算会计和财务会计适度分离并相互衔接的会计核算体系,全面引入权责发生制会计核算原则,规范了会计要素定义、确认标准、计量属性及应用原则。与此同时,针对在权责发生制的政府综合财务报告试编中出现的问题, 先后发布存货、固定资产等会计具体准则。
三是分阶段稳步推进。按照积极稳妥、逐步推进的原则,建立政府综合财务报告制度改革分为 “试编”、“试点”和 “全面铺开”三个阶段。目前,在总结 “试编”经验的基础上，开始了“试点 ” 阶段 。
试编阶段。2010年,财政部发布了 《2010年度权责发生制政府综合财务报告试编办法和试编指南》,正式开始试编工作。 2011年北京、海南、四川和深圳等11个省 (直辖市、计划单列市)正式开始试编权责发生制政府综合财务报告,2012年扩大到23个省 (区、市),2015年全国所有省本级和1900多个市县区参加了试编工作。
经过试编阶段的不断摸索,建立起权责发生制政府综合财务 报告的初步框架。
主要分为政府综合财务报表、政府财政经济分析和政府财政管理情况三部分。其中,核心部分政府综合财务报 表的会计报表,包括资产负债表、收入费用表和当期盈余与预算 结余差异表,以及会计报表附注;政府财政经济分析主要包括政府财务状况分析、政府运行状况分析和财政中长期可持续性分 析;政府财务管理状况包括政府预算管理情况、政府资产负债管 理情况和政府收支管理情况。
试点阶段。按照 《改革方案》的整体部署,2016年,选择国土资源部和国家林业局2个中央部门试点编制2016年度政府 部门财务报告,选择山西、黑龙江、上海、浙江、广东、海南和 重庆等7个地区开始试点编制2016年政府综合财务报告和政府 部门财务报告。
试点编制的方法要求更为严格、规范。在试编阶段,政府综 合财务报告编制的主体为财政部门,相关财务数据以决算报表为 基础,采取转换、调整数据的方式取得。在试点阶段,权责发生 制政府综合财务报告的编制既涉及财政部门,又涉及各行政事业 单位,需由各行政事业单位先编制政府部门财务报告,在此基础 上层层合并,由财政部门编制政府综合财务报告。财务数据以各 单位会计核算数据为基础,能够直接从会计账面提取和转换,对 财务数据的真实性、可靠性和完整性有着更高的要求。
(三)各地积极开展有益探索
各地在试编过程中,按照财政部统一部署,因地制宜、积极 探索,取得了显著成效。
北京对资产管理系统进行了升级改造, 使政府资产数据更加准确;上海落实基础性工作,开展市级行政 事业资产清查核实,夯实报告编制数据基础;安徽加强信息系统建设,制作编制报审软件,提高报表数据的可靠性;湖北开发了财务报告信息系统,并在部分市县开展资产清查核实工作;海南 作为首批试编省市之一,将试编范围扩大到所有市县,并以此为基础编制汇总表;广西结合当地经济运行情况,完善指标体系, 对政府财政状况和可持续性情况进行了详细的分析。
二、存在的主要问题
从试编到试点,建立权责发生制的政府综合财务报告制度改革正处于确定标准和规范的关键阶段。总的看,进展顺利。但
也应该看到,建立政府综合财务报告制度是一项基础性系统工程, 涉及所有部门单位,点多面广,内容繁杂,专业性强。在改革推进过程中还存在基础工作不够扎实和制约改革的体制性机制性问 题,一些技术性难题也需要加以重视和解决。
(一)认识不到位,重视不够
