政府产业基金政策梳理与实务问题解析【2019年版】（微信文章未删减版）

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【前言】

产业投资基金（IndustryInvestment Fund）是专注于某一类或多类产业的私募股权投资基金，简称产业基金。在政府参与的产业基金中，包括有政府投资产业基金、政府出资产业投资基金、政府引导产业基金、国有基金等概念，以及政府引导母基金、政府引导子基金等相关概念。

以上各类政府参与的私募基金虽然在设立、运营、退出等环节都不完全相同，但是由于其天生的“政府”属性，因此在监管上有别于普通的私募基金。股权实务在2017年曾经对政府产业基金问题进行过解读，本文以“国有”问题为重点，根据当前最新的行业动态，全面梳理政府产业基金的监管政策、设立要求、运作方式、存在问题、发展前景等内容，以期成为行业从业者的参考。全文约12000字，建议收藏后阅读。

一、基本概念

二、相关政策——从探索鼓励到全面监管

三、组织形式——优缺点分析

四、投资模式——案例分析与结构图

五、存在问题——“国有”问题突出

六、现状与发展前景

一、基本概念

政府投资基金，参照2015年11月财政部[2015]210号文《政府投资基金暂行管理办法》的定义，是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的基金。

政府出资产业投资基金，参照2016年12月国家发改委[2016]2800号文《政府出资产业投资基金管理暂行办法》的定义，是指有政府出资，主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金。

政府引导产业基金，又称创业引导基金，是指由政府出资，并吸引有关地方政府、金融、投资机构和社会资本，不以营利为目的，以股权或债权等方式投资于创业风险投资机构或新设创业风险投资基金，以支持创业企业发展的专项资金。政府引导基金根据功能定位的不同，有采用FOF母基金的形式，也有采用母基金与直投基金混合的模式。

产业发展基金，指通常由政府部门设立，针对某一类产业投资的基金。比如在中央部委，工信部有电子信息产业发展基金，国家发改委有多种类型的高新技术产业基金，国家科技部有创新基金。此外，许多地方政府也设立了多种类型的产业发展基金。与产业投资基金不同，产业发展基金对企业的投入以无偿或让利投入为主，反映了政府的产业政策取向。

某些情况下，政府投资基金、政府出资产业投资基金和产业发展基金三者可能指同一类基金。还有一些情况下，政府投资基金指政府引导基金，政府出资产业投资基金指有政府出资的LP的基金或政府引导基金的子基金。具体如何定义取决于所设立基金的相关决议文件。

国有基金，是指由国有企业发起设立或者以国有企业作为主要出资人的私募基金。一般情况下，国有企业投资股权投资基金，如国有成分达到50%以上，则股权投资基金会被认定为国有性质，需履行相应义务，具体本文后面会讲到。

二、相关政策——从探索鼓励到全面监管

（一）全国性政策梳理

2001年，发改委制订了《产业投资基金管理暂行办法》，但是并未实施。

2013年《中央编办关于私募股权基金管理职责分工的通知》，将私募基金划归证监会管理。

2014年，国发[2104]60号文《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》明确鼓励发展支持重点领域建设的投资基金。

2015年11月，财政部印发[2015]210号文《政府投资基金暂行管理办法》，对政府投资基金做出了明确和具体的规定：

1、主管部门：政府出资设立投资基金，应当由财政部门或财政部门会同有关行业主管部门报本级政府批准。

2、资金来源：所称政府出资，是指财政部门通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等安排的资金。

3、投资领域：支持创新创业；支持中小企业发展；支持产业转型升级和发展；支持基础设施和公共服务领域。

4、组织形式：公司制、合伙制、契约制

5、禁止投资事项：融资担保以外的担保、抵押、委托贷款等业务；投资二级市场股票、期货、房地产、证券投资基金、非保本理财产品、保险计划及其他衍生品；承担无限连带责任的对外投资。

6、投资原则：政府可以适当让利，但不得向其他出资人承诺投资本金不受损失，不得承诺最低收益。

7、退出政策：政府投资基金中的政府出资部分在存续期未满如达到预期收益，可以通过股权回购机制等方式适时退出。

8、预算管理：政府投资基金应纳入年度政府预算。

2015年12月，财政部针对[2015]210号文出台指导意见，即[2015]1062号文《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》：

1、合理控制政府投资基金规模，不得在同一行业或领域重复设立基金。对市场能够充分发挥作用的领域，要及时退出。

2、原则上不设立事业单位形式的政府投资基金。已设立事业单位形式基金的应当积极向企业转制，不能转制的应当选聘专业管理团队。

3、财政出资原则在基金存续期满后退出，存续期内如达到预期目标，也可考虑通过预设股权回购机制等方式适时退出。

4、原则上委托市场化基金管理公司管理。为促进产业链协同发展，可适当布局产业上下游环节。选择政府投资基金管理公司或团队要综合考虑团队募资能力，投资业绩、研究能力、出资实力等。同时，设定合理的激励约束机制，主要是确定合理的管理费和绩效奖励、要求基金管理公司或团队对引导基金认缴出资、将对其绩效评价与管理费等挂钩。

5、合理确定财政出资让利措施。财政出资原则上与社会出资同股同权。对于“市场失灵”突出的领域，设立基金可以采取向社会出资人让渡部分分红等让利措施，但必须控制财政风险，并确保市场机制充分发挥作用。

6、财政资金也可参股一些产业龙头企业发起设立的基金。对符合国有股转持豁免、税收减免等规定的基金，要用足用好政策。引导金融机构加大对有关基金的融资支持力度，引导产业链相关的国有企业对基金出资。积极探索完善保险补偿、PPP、融资担保等市场化支持方式。

7、要合理运用政府投资基金聚焦支持重点产业。针对产业重点领域和薄弱环节，采取创业投资引导基金、产业投资基金等形式予以支持。其中：对战略性新兴产业等新兴产业及中小企业，可通过创业投资引导基金，加强资金、技术和市场相融合。对集成电路等战略主导产业及行业龙头企业，可通过产业投资基金直接投资，实现产业重点突破和跨越发展。

2016年12月，国家发改委发布[2016]2800号文《政府出资产业投资基金管理暂行办法》，并于2017年4月1日正式实施。该文与财政部2015[210]号文存在部分重叠，但是更多的是互为补充的关系。

	财政部210号文	发改委2800号文
定义	由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节,支持相关产业和领域发展的基金。	指有政府出资，主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金。
主管部门	政府出资设立投资基金，应当由财政部门或财政部门会同有关行业主管部门报本级政府批准。	国家发展改革委会同地方发展改革部门对政府出资产业投资基金业务活动实施事中事后管理，负责推动政府出资产业投资基金行业信用体系建设，定期发布行业发展报告，维护有利于行业持续健康发展的良好市场秩序。
资金来源	所称政府出资，是指财政部门通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等安排的资金。	包括财政预算内投资、中央和地方各类专项建设基金及其它财政性资金。
投资领域	支持创新创业；支持中小企业发展；支持产业转型升级和发展；支持基础设施和公共服务领域。	非基本公共服务领域；基础设施领域；住房保障领域；生态环境领域；区域发展领域；战略性新兴产业和先进制造业领域；创业创新领域。应当投资于：未上市企业股权，包括以法人形式设立的基础设施项目、重大工程项目等未上市企业的股权；参与上市公司定向增发、并购重组和私有化等股权交易形成的股份；经基金章程、合伙协议或基金协议明确或约定的符合国家产业政策的其他投资形式。基金闲置资金只能投资于银行存款、国债、地方政府债、政策性金融债和政府支持债券等安全性和流动性较好的固定收益类资产。
组织形式	公司制、合伙制、契约制	公司制、合伙制、契约制
禁止投资事项	融资担保以外的担保、抵押、委托贷款等业务；投资二级市场股票、期货、房地产、证券投资基金、非保本理财产品、保险计划及其他衍生品；承担无限连带责任的对外投资。	对单个企业的投资额不得超过基金资产总值的20%，且不得从事下列业务：名股实债等变相增加政府债务的行为；公开交易类股票投资，但以并购重组为目的的除外；直接或间接从事期货等衍生品交易；为企业提供担保，但为被投资企业提供担保的除外；承担无限责任的投资。
投资原则	政府可以适当让利，但不得向其他出资人承诺投资本金不受损失，不得承诺最低收益。	投资于基金章程、合伙协议或基金协议中约定产业领域的比例不得低于基金募集规模或承诺出资额的60%。对单个企业的投资额不得超过基金资产总值的20%。国家发展改革委将根据区域规划、区域政策、产业政策、投资政策及其他国家宏观管理政策适时调整并不定期发布基金投资领域指导意见。应坚持市场化运作、专业化管理原则，政府出资人不得参与基金日常管理事务。可以综合运用参股基金、联合投资、融资担保、政府出资适当让利等多种方式。
退出政策	政府投资基金中的政府出资部分在存续期未满如达到预期收益，可以通过股权回购机制等方式适时退出。	基金一般应在存续期满后终止，确需延长存续期的，应报经政府基金设立批准部门同意后，与其他投资方按约定办理。
预算管理	政府投资基金应纳入年度政府预算。	未明确规定。

其他规定：

（1）国家发展改革委建立全国政府出资产业投资基金信用信息登记系统，并指导地方发展改革部门建立本区域政府出资产业投资基金信用信息登记子系统。中央各部门及其直属机构出资设立的产业投资基金募集完毕后二十个工作日内，应在全国政府出资产业投资基金信用信息登记系统登记。地方政府或所属部门、直属机构出资设立的产业投资基金募集完毕后二十个工作日内，应在本区域政府出资产业投资基金信用信息登记子系统登记。发展改革部门应于报送材料齐备后五个工作日内予以登记。（发改委建立了自己的管理系统，与中基协的备案系统一起，共同组成政府出资产业投资基金的“双备案”制度）

（2）国家发展改革委在“信用中国”网站设立政府出资产业投资基金行业信用建设专栏，公布失信基金、基金管理人和从业人员名单，及时更新名单目录及惩戒处罚等信息，并开展联合惩戒的跟踪、监测、统计和评估工作。

（二）其他相关政策

《中央预算内直接投资项目管理办法》（国家发改委2014年第7号令）；《关于扩大有关政府基金免征范围的通知》（财税[2016]12号）；《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发[2016]18号）；《国务院关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》（国发[2016]53号）；《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》（国家发改委2016年第45号令）；《政府出资产业投资基金信用信息登记指引（试行）》（发改办财金规[2017]571号）；《关于创业投资企业和天使投资个人有关税收试点政策的通知》（财税[2017]38号文）；《关于进一步做好政府出资产业投资基金信用信息登记工作的通知》（发改办财金〔2017〕1834号）。

（三）政府产业基金的绩效评价体系

2018年8月30日，发改委发布〔2018〕1043号文《关于做好政府出资产业投资基金绩效评价有关工作的通知》，对政府产业基金的绩效评价给出了规范化指导。

绩效评价的内容包括基金政策效应、管理效能、信用水平、经济效益等。例如绩效目标的设定是否达成，基金设立是否合规，基金运营和管理水平如何，经济效益如何，是否发挥了政策引导作用，等等。另外，还需要对基金和基金管理人分别进行评价。

详情参考股权实务文章《政府产业基金绩效评价体系分析》

（四）私募基金合规体系

《证券投资基金法》；《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（人民银行、银保监会、证监会、外汇管理局）；《私募投资基金监督管理暂行办法》（证监会）；《私募投资基金管理人登记和基金备案办法（试行）》（中基协）；《私募投资基金募集行为管理办法》（中基协）；《私募投资基金信息披露管理办法》（中基协）；《私募投资基金备案须知》（中基协）。

（五）地方性政策

各地出台了多个针对政府产业基金的地方性文件，本文不再详述。

三、组织形式——优缺点分析

（一）公司制基金

公司制基金以公司作为组织形式存在，基金往往由股东选举的董事会选聘基金管理人对基金进行管理。

在政府出资产业基金中，政府财政预算出资或政府平台公司出资成为该公司制基金的股东。选聘的基金管理人（往往有少量持股）负责管理基金的募、投、管、退全流程。

优点：

1、公司制基金最大的特点在于运作上完全按照公司运作，管理上相对规范。同时，由于《公司法》是一部相对成熟的法律，公司制基金面临的各类纠纷诉讼处理争议较少。

2、相关的其他优点，包括：投资者的权益可以得到较好保障、投融资的资本运作可操作性更强（例如可以发债）、经营稳定长久，股东会和董事会的权利相对较大，等等。

3、公司股东以其出资额为限承担有限清偿责任，因此作为国有股东不会存在扩大债务的风险，有利于国有性质的基金管理人管理基金。

缺点：

1、公司制基金在操作上灵活性不强。相对于契约制基金，公司制基金会更多地受到工商、税务、法规的约束。相对于合伙制基金，公司制基金在运作上因为受到股东会的约束和限制，管理效率较低。

2、双重征税的问题（不过由于投资结构的不同和各类税收优惠的叠加，实际情况是公司制基金并不一定比合伙型基金交税更多）。

对于不把追求利润最大化放在首位，而是把创业引导、产业升级等作为首要任务同时还兼顾规范化管理的政府产业基金而言，公司制基金是一个不错的选择。

（二）合伙制基金

优点：

1、合伙制基金的投资者由GP和LP组成，GP往往同时兼任执行事务合伙人的角色。从结构上，GP被赋予较多权利，LP基本不参与基金运作。基金运行效率较高。

2、GP对合伙债务负无限责任或者连带责任的特点，有利于投资额不大的GP最大程度的发挥其基金管理能力，提高基金管理水平。在另一方面，LP以其出资额为限承担清偿责任，风险可控。

3、由于“先分后税”的税收原则，在税收上更为灵活。如果合伙人是法人（机构），不需要缴纳所得税，如果合伙人是自然人（个人），则由基金代扣代缴个人所得税。

缺点：

1、对于投资者而言，作为LP在合伙型基金里不参与经营，对基金的控制力较弱，不利于对执行事务合伙人的监督。

2.、在规范化运营上不如公司型基金。

（三）契约制基金

契约制基金常见的有集合信托计划、集合专项计划、私募基金发起的契约制基金等。

优点：

1、可适时进行多轮资金募集（同时也是风险点）。

2、契约制基金本身不作为纳税主体。不需要缴纳增值税和所得税。增值税由基金管理人缴纳，所得税由投资者缴纳。

3、投资人退出灵活。投资人变动不影响基金的有效存续。

缺点：

1、风险控制有限。委托人对受托人没有很好的监督和制约措施。

2、契约制基金管理人在很多情况下是代人持股，作为上市企业发起人股东的地位较难获得证监会认可。

3、目前中基协要求契约制基金必须有托管才能申请备案。

四、投资模式——案例分析与结构图

（一）考虑因素

政府出资产业基金的基本设计结构与私募股权投资基金差不多，不同之处在于需要把以下因素考虑到结构设计中：

1、政府对于该支基金的设立目的；

2、当前最新各类政策对这支基金的影响；

3、当地政府政策（包括各类指导性政策、监管政策、优惠政策）对该基金的影响。；

4、是否涉及到国有股转让、国有股转持豁免、国有股上市等“国有”属性；

5、是否会触及到地方政府包括政府平台公司的融资红线，是否会增加地方政府债务以及或有债务。

（二）地方性产业基金——长江经济带产业基金

长江经济带产业基金成立于2015年12月30日，由湖北省政府财政出资400亿元作为引导基金，再由引导基金募集社会资金，发起总规模为2000亿元的母基金群，再通过下设子基金或直接投资的方式放大到4000亿元，最终带动约万亿资金规模投向实体经济，基金覆盖并购、股债结合、新三板和四板（湖北省股权交易中心），以及Pre-IPO、PE、VC、天使等多种投资类型。

长江经济带产业基金在结构化设计上较市场化，400亿财政资金作为引导基金投入，且劣后兜底，设置了包含房地产、基础设施等在内的负面清单。基金的投资方向包括七大战略新兴产业，即节能环保、新兴信息产业、生物产业、新能源、新能源汽车、高端装备制造业和新材料。

在基金管理层面，政府出资1亿元与产业基金联合成立了一个特殊目的公司（SPV）长江经济带产业基金管理公司，作为一个混合所有制主体，由40家经过筛选入围的股东联合持股，其中央企占股12%，银行机构占股33%，社会机构占比29%，省属平台公司占比26%。该基金公司管理团队管理及薪酬体制均遵循市场，经营管理层以职业经理人为主，湖北省省委选派国企负责人担任董事长、法定代表人，其他人员全部通过市场化方式产生。

（三）不同投资结构——平行投资和结构化投资

1、招商银行产业引导基金平行投资模式

2、招商银行产业引导基金结构化投资模式

（四）不同行业产业投资基金案例

1. 产业基金——教育产业

模式1：

社会资本出资人同时也是基金管理人的股东

模式2：

聘请专业的基金管理人管理教育基金

模式3：

作为母基金投资于多支教育子基金

2. 引导基金——产业园区

五、存在问题——“国有”问题突出

关于产业基金国有问题，主要包括：国有股东认定、国有股转让、国有股转持，以及国有企业担任GP等问题。

（一）“国有”的定义和规定

与“国有”相关的定义很多，结合相关法规与政策分别说明。

1、国家出资企业

以下是法律层面的定义：

《企业国有资产法》第5条规定：本法所称国家出资企业，是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。

2、国有及国有控股企业、国有实际控制企业

以下是部委的文件规定：

根据国资委、财政部发布的2016年第32号令《企业国有资产交易监督管理办法》的相关规定，国有及国有控股企业、国有实际控制企业包括：

（1）政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司），以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业；

（2）本条第（一）款所列单位、企业单独或共同出资，合计拥有产（股）权比例超过50%，且其中之一为最大股东的企业；

（3）本条第（一）、（二）款所列企业对外出资，拥有股权比例超过50%的各级子企业；

（4）政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业。

3、上市公司国有股东标识

国有股东标识是国资委针对上市企业股东的“国有”性质认定所做的安排。是公司在IPO时其国有股东是否划拨股权至社保基金会持有的重要参考。（注：随着国务院49号文的出台，这一规定已经没有存在必要，但是对于“国有“在实践中的认定，却是一个重要参考）

国务院国资委于2008年3月4日发布的80号文《关于施行《上市公司国有股东标识管理暂行规定》有关问题的函》

持有上市公司股份的下列企业或单位应按照《上市公司国有股东标识管理暂行规定》（国资发产权[2007]108号）标注国有股东标识：

(1) 政府机构、部门、事业单位、国有独资企业或出资人全部为国有独资企业的有限责任公司或股份有限公司。

(2) 上述单位或企业独家持股比例达到或超过50%的公司制企业；上述单位或企业合计持股比例达到或超过50%，且其中之一为第一大股东的公司制企业。

(3) 上述“(2)”中所述企业连续保持绝对控股关系的各级子企业。

(4) 以上所有单位或企业的所属单位或全资子企业。

以上仅适用于标注上市公司国有股东标识事项。

4、其他文件

另外，财政部《关于国有企业认定问题有关意见的函》（财企函[2003]9号）、统计局《关于对国有公司企业认定意见的函》（国统函[2003]44号）、统计局和工商总局《关于划分企业登记注册类型的规定调整的通知》（国统字[2011]86号）等，对于国有企业的定义也有一定的参考作用。

（二）“国有”企业的分类

参照国资委和财政部32号令的定义，可以把国有企业分为以下四类：

1、国有独资企业（“政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司）”）

2、国有全资企业（“以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业”）

3、国有控股企业或子企业（“本条第（一）款所列单位、企业单独或共同出资，合计拥有产（股）权比例超过50%，且其中之一为最大股东的企业”）

4、国有实际控制企业（“政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业”）

（三）企业国有股转让

1、批准程序

《企业国有资产法》第五十三条规定：“…履行出资人职责的机构决定转让全部国有资产的，或者转让部分国有资产致使国家对该企业不再具有控股地位的，应当报请本级人民政府批准。”

《企业国有资产交易监督管理办法》第七条规定：“…因产权转让致使国家不再拥有所出资企业控股权的，须由国资监管机构报本级人民政府批准。”第八条规定：“…对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务子企业的产权转让，须由国家出资企业报同级国资监管机构批准…”

根据以上规定，企业国有股权转让应当依法履行批准程序。例如：转让全部国有资产的，或者转让部分国有资产致使国家对该企业不再具有控股地位的，应当报请本级人民政府批准。

在司法实践中，审批程序未完成有可能会被判定为合同成立但未生效。

2、审计、评估程序

《企业国有资产法》第四十七条规定：“国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司合并、分立…，以非货币财产对外投资…或者有法律、行政法规以及企业章程规定应当进行资产评估的其他情形的，应当按照规定对有关资产进行评估。”

《企业国有资产交易监督管理办法》第十一条规定：“产权转让事项经批准后，由转让方委托会计师事务所对转让标的企业进行审计…”第十二条规定：“对按照有关法律法规要求必须进行资产评估的产权转让事项，转让方应当委托具有相应资质的评估机构对转让标的进行资产评估…”

根据以上规定，企业国有股权转让事项经批准后，应由转让方委托会计师事务所对转让标的企业进行审计，并应依法委托具有相应资质的评估机构对转让标的进行资产评估。

3、国有股转让的进场交易与竞价交易

根据《企业国有资产法》第五十四条规定：“…除按照国家规定可以直接协议转让的以外，国有资产转让应当在依法设立的产权交易场所公开进行。转让方应当如实披露有关信息，征集受让方；征集产生的受让方为两个以上的，转让应当采用公开竞价的交易方式…”

根据财政部2016年32号令《企业国有资产交易监督管理办法》第十三条规定：“产权转让原则上通过产权市场公开进行。转让方可以根据企业实际情况和工作进度安排，采取信息预披露和正式披露相结合的方式，通过产权交易机构网站分阶段对外披露产权转让信息，公开征集受让方。其中正式披露信息时间不得少于20个工作日。…”第二十二条规定：“…产生符合条件的意向受让方的，按照披露的竞价方式组织竞价…”

根据以上规定，企业国有股权转让事项经批准、审计评估后，除国家规定可以直接协议转让的以外，股权转让应当在依法设立的产权交易场所公开进行；当征集产生的受让方为两个以上主体时，应竞价交易。

在司法实践中，如果未履行进场交易等程序，有可能会被判定为合同因违反公共利益而无效。

4、国有股转让的豁免情形

关于合伙型基金的财产份额转让是否适用于32号令规定的“国有”企业国有股转让要求以及是否需要进场交易，一直存在争议。关于此问题目前尚未有正式文件出台，但是在2019年国资委官网的互动交流问答选登部分，给出了官方答复。

“《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委财政部令第32号）适用范围是依据《中华人民共和国公司法》设立的公司制企业。国有企业转让有限合伙企业份额的监督管理另行规定。”

（四）国有股转持与豁免

2001年6月《国务院关于印发减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法的通知》（国发〔2001〕22号）和2009年6月19日《财政部国资委证监会社保基金会关于印发〈境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法〉的通知》（财企〔2009〕94号）规定，将首次公开发行时实际发行股份数量的10%的国有股转由社保基金会持有。

国有股转持豁免指有些国有股基金虽为上市公司股东，但由于特别情形，可以予以豁免。

2017年11月18日，国务院印发《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》（国发[2017]49号），国有股划转范围扩大。与此同时，国发[2001]22号文和财企[2009]94号文停止执行。

1、49号文解读

原有94号文执行期间，PE投资人关注的问题是：基金通过所投企业上市（IPO）退出时，如有限合伙企业形式的基金中存在国资成分，是否会必然导致基金国有股转持义务，以及如果发生基金国有股转持，是否会影响基金的整体收益？尤其当国有资本占比在10%左右时，影响较大。随着49号文的出台，困扰PE投资人多年的“国有股转持”问题已基本得到解决。

根据49号文规定，只要是属于划转范围及划转对象的企业国有股权，就需要将这部分股权的10%进行划转充实社保基金，而非等到IPO时执行。

划转范围：将中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构纳入划转范围。公益类企业、文化企业、政策性和开发性金融机构以及国务院另有规定的除外。

划转对象：中央和地方企业集团已完成公司制改革的，直接划转企业集团股权；中央和地方企业集团未完成公司制改革的，抓紧推进改革，改制后按要求划转企业集团股权；同时，探索划转未完成公司制改革的企业集团所属一级子公司股权。全国社会保障基金因国有股权划转、投资等各种原因形成的上市企业和非上市企业股权除外。

2、私募股权投资基金关注的3个实务问题

（1）49号文出台的意义是什么？

49号文的出台意味着私募股权基金通过IPO退出时，在IPO前这个时点，基金投资人不用再担心基金所投企业 “突然”发生国有股转持的情况出现。49号文下的划转并不以是否上市为区分，只要是属于49号文划转范围的国有企业均需进行国有股权划转，因此，对于打算或正在IPO的企业来说，“国有股转持”的时点提前了。

（2）企业中存在多个国有股东，如何进行划转？

根据49号文，划转对象涉及多个国有股东的，由第一大股东的国有资产监督管理机构负责对国有股东身份和应划转股权进行初审，提交同级财政部门确认。国有股东分别属于中央和地方管理的，按第一大股东的产权归属关系，将应划转的国有股权统一划转至社保基金会或各省（区、市）国有独资公司等承接主体。

（3）存在国资背景的合伙型私募股权基金投资的企业是否属于49号文要求划转的国有企业范畴？

只要是属于49号文规定划转范围的国有企业，均须进行国有股划转。但是，由于合伙企业本身投资者身份的特殊性，不适合以出资比例划分转持比例。国有企业通常会通过下级子公司参与基金募集设立，并通过基金进行项目投资，如果最顶层国有企业集团的公司股权被直接划转，则基金层面再“重复划转”的可能性不大。

（五）国有企业担任GP

根据《合伙企业法》第三条的规定，“国有独资公司、国有企业、上市公司以及公益性的事业单位、社会团体不得成为普通合伙人。”然而，实务当中却可以灵活处理。

1、参照规避转持国有股的方案，规避“国有”标识

（1）政府、事业单位、国有控股或国有独资企业的持股比例未达到50%，且最大股东不属于国有控股企业，该公司不属于国有股东。

（2）两个股东各出资50%。

（3）私募基金国有股出资人合计出资超过基金规模的50%，但是最大的国有出资人设置2个以上，且出资额相同。但此种情况下如果国有实体是最大权益所有人且权益超过50%，则该基金很大程度上将被认定为国有股东。

2、实践中已有国有企业担任GP的合伙企业进行工商设立登记及完成中基协的备案。

六、现状与发展前景

（一）现状

近年来，政府产业基金从中央到地方呈现资金“沉睡”的状况，相当一部分资金转为银行定期存款或理财产品。具体表现在：

一是基金设立规模与市场和行业脱节，政府在设立产业基金时没有充分按照市场需求和行业现状进行设立，导致很多时候基金规模远大于需求。

二是在财政扶持产业发展资金分配方式改为“拨改投”环境下，各级地方政府把政府产业基金演变为地方资金预留的出口，从市场驱动为主倒挂为资金驱动为主。

三是部分地方政府在投资时对监管规则理解不透，缺乏专业性。往往是按部就班、盲目效仿。对于是否触及国有资产流失、是否需要进场交易和是否需要履行国有股转持义务等问题没有把握。因此在基金的设计、募集到投资等阶段畏手畏脚，不敢结合地方实际情况操作。

四是由于返投比例过高、投资方向过窄和对LP限制条件较多等问题，导致“合适项目难找”、“有钱投不出去”等问题。

（二）展望

政府产业基金肩负着优化地方产业结构、促进中小企业和创业企业发展、吸引社会资本参与投资、配合供给侧改革和加速本地经济发展的重任，因此受到了政府的高度重视。

在政策上，中央、各部委及各级地方政府的相关政策层出不穷，不断更新。更多的体现了政策的协同效应，将资金、服务、人才与地方性政策结合，打造适合于当地的政府产业基金发展环境。

在运作模式上，政府出资产业基金一直在不断完善、规范和创新。例如通过财政资金政策引导，委托地方国资平台管理。培育和完善政府产业基金发展平台，建立基金设立平台、投资管理平台和人员培养平台。又或者与国企合作，发挥市场化协同效应，等等。

在运作方法上，从单一的产业投资发展为推动地区产业升级和产业链投资，从单一的地方性产业投资基金发展为国家、省、市、县等多级互动，充分调动一切可以合理利用的资源，开辟多样化的政府产业基金发展路径。同时，培育和完善政府产业基金发展平台，将投资管理平台、人员培养平台结合。

目前，相当一部分政府产业基金正在从设立和募集阶段向投资和退出阶段过渡，因此，未来关注重点也将发生变化，将重点关注基金如何顺利退出、如何完成绩效评价工作、如何带动下一轮产业投资，等等。

【结语】政府产业基金涵盖面广、监管要求严、管理要求高、涉及问题多。同时，各项要求也在不断发生更新和变化。另外，基金本身还要不断谋求创新和突破。因此，对政府部门和相关从业人员提出了更高的要求。后续笔者会继续撰文深入触及产业基金实务中出现的各类问题。

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