正文
2025
年
3
月，自然资源部、财政部印发《
关于做好运用地方政府专项债券支持土地储备有关工作的通知
》。政策推动下今年土储专项债陆续发行，
2025
年
2
月
18
日，北京市发行今年首批带有“土地储备”类型项目的新增专项债，四只专项债发行金额合计
436
亿元，其中
117
亿元用于土地储备项目，占比
26.8%
。
2
月
28
日，广东省发行的两只新增专项债共
307
亿元，全部用于土地储备。
3
月
31
日，四川发行两只专项债共
13.3
亿元，其中
6.21
亿元用于土储项目。
4
月
8
日，湖南发行专项债
94
亿元，全部用于土储项目。
目前16省公布收购存量闲置土地资金规模超1800亿元，土储专项债发行仍偏慢。
根据企业预警通最新统计，近半月以来，湖北、广西、安徽、陕西等省份陆续公布了收储项目进展，目前全国已有16省公示了收购存量闲置土地项目的具体信息，覆盖宗地1601块，资金规模（含拟定）约1853.62亿元。其中广东、山东、四川、江西和福建公布的规模居前，广东涉及214宗地、440.08亿元，山东190宗地、231.28亿元，四川187宗地、177.91亿元。
而收购存量房用作保障房的专项债尚未开启发行，模式、规模和额度方面不确定性较大。
保障房属于“准公益”性质，收益有限，此前项目资金主要依靠保障性住房再贷款、中央财政补助等资金支持，2024年“517”新政央行设立了3000亿元保障性住房再贷款，利率1.75%，期限1年，可展期4次，支持地方国有企业以合理价格收购已建成未出售商品房，用作配售型或配租型保障性住房。此前，尚未发行过专项债用于收购存量商品房用作保障性住房，相对于土储专项债，收储专项债的模式、规模、额度分配等存在更大不确定性。
2. 土地储备专项债的前世今生
2.1 何为土地储备
土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用、落实和维护所有者权益，依法取得土地、实施资产管护、组织前期开发、储存以备供应的行为。
土地储备工作统一归自然资源主管部门管理，土地储备机构承担土地储备的具体实施工作。财政部门负责土地储备资金及形成资产的监管。
土地储备流程包括制定储备计划、入库储备、前期开发管护和土地供应四个阶段。
储备计划：各地编制土地储备三年滚动计划，对可收储的土地资源在总量、结构、布局、时序等方面统筹安排；于每年第三季度完成下一年度土地储备计划。
入库储备：土地储备机构通过收购、依法收回、征收等方式依法取得产权清晰的土地。
前期开发管护：土地储备机构对储备土地开展必要的前期开发，为政府供应土地提供保障。储备土地供应前可通过出租、临时使用等方式利用不超过两年。
土地供应：通过划拨、协议出让和招拍挂出让的方式供应土地。工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地一般采用招标、拍卖或挂牌方式出让。
2.2 土地储备融资模式演变
土地出让前期的资金投入产生了融资需求。
土地出让是地方政府重要的财政收入来源，自2010年以来在地方政府基金性收入中占比超过70%。在出让土地前，地方政府需要通过征用、收购、置换、转置、到期回收等方式获得土地储备，前期需要大量资金投入，项目资金投入与回收之间存在时间间隔，从而产生跨期融资的需求。
2001年国务院出台《关于加强国有土地资产管理的通知》，标志着全国范围内的土地储备开始制度化、规范化运行。
我国的土地储备制度起源于上海，1996年上海成立了土地发展中心，此后杭州、青岛也建立了地方性的土地储备制度，至2001年11月全国已建土地储备机构2000余家。土地储备机构是县级(含)以上人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于所在行政区划的自然资源主管部门、承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。其职能主要包括编制土地储备计划、适时收购储备土地、对储备土地进行前期开发和管理。
此后我国的土地储备融资模式经历了四个阶段的演变和发展。
