日本是美国的传统条约盟友,美国一直将日本定位为平衡该地区力量的主要合作伙伴。但自20世纪60年代中期之后的半个世纪多的时间里,双方科技合作并未获得内部广泛认同。过往决策者也未表现出对双方合作优先的具体重点领域,更未确定合作的总体战略目标。近年来,随着全球地缘环境生变,美日历任政府重新定位彼此合作关系,构建了多个双边和多边框架,推动同盟关系进化,将科技合作作为双方合作的重要议程。
安倍与特朗普时期:在FOIP概念下构建合作
2016年8月27日,安倍政府启动了印度太平洋(FOIP)框架。2017年,时任美国总统特朗普采纳了FOIP概念,深化与日本在经济领域的合作,启动了日美战略能源合作伙伴关系(JUSEP);还启动了日美战略数字经济合作伙伴关系工作组(JUSDEP),以创建“开放、可互操作、安全和可靠”的全球数字经济环境。
2.拜登与菅义伟时期:竞争力和弹性伙伴关系(CoRe)
2021年,拜登上任后,重振同盟关系,加紧向印太区域渗透,把凸显美日关系重要性作为优先要务。视美日同盟为美印太战略的基石,重申FOIP合作,将日本作为其印太经济框架的核心成员;高度重视与日本的技术合作,且不断拓展深度与广度。4月,拜登和时任日本首相菅义伟启动CoRe。基于该框架,美日重新调整了前沿技术合作战略,重申双方在“生命科学和生物技术、人工智能、量子信息科学和民用空间”以及5G网络方面的合作伙伴关系。并且,双方承诺为此各自投资20亿美元。此外,联合声明还提到清洁能源和疫苗方面的合作。
3.拜登与岸田文雄时期:多方面进一步强化同盟关系
岸田文雄出任日本首相后,也展现出与美合作的强烈愿望。岸田文雄希望强调美国提供“核保护伞”的意义和有效性,并指明加强美国以“核保护伞”与常规战力参与日本防卫的“延伸威慑”,力图以此为基础进一步强化同盟关系。2022年5月23日,拜登与岸田文雄在东京举行两人首次面对面峰会。会后联合声明中重申将日本置于美国核保护伞下的政策,以及两国之间共享安全目标与战略。此后,美日很快就经济和科技领域合作达成了共识。7月,美日签署了一份谅解备忘录,启动了一项名为“美日创新与竞争力委员会”的新倡议。委员会针对共同关心领域确定了项目和举措,包括促进美国和日本机构和实验室之间关于关键技术的联合研究,美国和日本公司和研究机构之间的技术访问,并建议两国政府改善创新和公共政策弹性。2022年1月,拜登和岸田文雄同意成立经济政策咨询委员会,即所谓的部长级“经济2+2”,并承诺日本将支持拜登的印度太平洋经济框架(IPEF)倡议。“经济2+2”首次会议于7月29日举行,两国确认主导构建“基于规则的国际秩序”,同意联合开展研究,并提出强化供应链和保护尖端技术等4项行动计划。
此外,美日还在多边框架下开展合作。四方安全对话(QUAD)是促进美日技术合作的一个重要多边框架。特朗普主政时重启该机制,拜登上任上任后大力推动,将其视为实施印太战略的关键机制。关键和新兴技术以及供应链合作是四方议程的关键要素。日本认为,四方成员国拥有丰富的国家资源,四方机制可以对其提出的FOIP框架形成支撑。从2022财年国防预算来看,日本、澳大利亚和印度总共为1495亿美元,中国为2520亿美元,而美国是7780亿美元。目前,四方已经设立了疫苗、空间安全、关键和新兴技术以及气候变化等四个工作组,这表明四方实际上有可能制定目标和标准,并取得切实成果。
IPEF是双方合作的另一个重要多边框架。2022年5月,拜登访日期间正式推出IPEF,包括四大支柱:公平和有弹性的贸易、供应链弹性、基础设施和脱碳,以及税收和反腐败。从战略目标来看,IPEF旨在弥补美“印太战略”的经济短板,加强与日本、韩国、东南亚国家的贸易和供应链合作,打造符合美国国家利益的关键供应链体系。从贸易来看,IPEF锚定影响未来数字经济主导权的数据领域,以数据传输标准为抓手,抢抓主导权。基于此,日美准备共同在印太地区更广泛的经济和社会发展中发挥领导作用。
三、合作机遇与挑战并存
展望未来,美日合作既有推进空间,但也存在不确定性。
一方面,美日合作正面临前所未有的机遇。从外部环境看,技术国有化的趋势正在全球范围内兴起,双方国防预算均大幅增加,投向科技创新,为双方政府推动技术合作提供了充足条件。此外,疫情导致美日经济停滞,双方都亟需提振增长手段,而日美在经济和科技方面各有长项,存在互补,有较大合作空间。从内部环境看,两国国内对双方科技合作有广泛认同;领导人对双方合作优先领域兴趣一致,并对合作有明确的目标。
但另一方面,合作仍有极大不确定性。双方国力差距悬殊,机制难以匹配,相关利益难以平衡,合作具有不对等性。相对较弱的日本能否具备“战略自主性”和“战略不可或缺性”或将是决定双方稳定合作的重要因素。日本不仅必须集中精力提高整体军事预算,还必须以更快的速度在研发支出上分配更多资金。但日本当前财政状况并不稳定,政府预算赤字远远超过GDP的200%,高额国防预算将令财政更为脆弱。如果日本无法实现这些目标,美国可能会再次将日本视为搭便车者,甚至将其视为不可信赖的合作伙伴。此外,取得快速技术进步需要双方允许彼此利用其开发的关键技术,而建立可以让两国交换各种机密或非机密信息的深度同盟机制需要具备底层基础。美日之间文化不同,历史上曾是交战国,深度合作缺乏底层基因。近年来,美国曾对日本钢铝持续加征关税,目前虽已暂停,但美国的保护主义已经在公众层面积累了一些对双边关系的负面情绪。这种情况下,日本国内或将更看重双方合作中的实际利益。在这方面,日本私营部门利益难以平衡。军事科技合作方面,日本需要解决私营部门在国防项目上长期无利可图的问题。例如,三菱重工在2020财年面临9480亿日元(约82亿美元)的赤字,川崎重工在2020财年面临国防相关航空航天(316亿日元,约2.734亿美元)和海军(30亿日元,约2600万美元)项目的运营亏损。此外,对于双方在印太区的合作前景存在不确定性。拜登政府奉行价值观外交,其IPEF框架有诸多地缘政治考量,而纵观历史,价值观外交方法在印太区域难以赢得多少外交杠杆,东南亚国家不愿卷入大国博弈。双方供应链合作主要涉及私营部门,如果与美国的合作项目被认为是不公平的交易,或者对日本企业来说利益小于成本,或者影响其市场,将很难获得其大力支持。这都将为美日合作增添不确定性。