专栏名称: 一览众山小-可持续城市与交通

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交通碳中和︱如何通过强有力的政策组合，打造一条道路交通碳中和之路

一览众山小-可持续城市与交通 · 公众号 · · 2020-11-02 08:00

正文

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图一、过去和未来由交通产生的全球温室气体排放量。曲线代表所有交通方式（实线）和仅道路交通（虚线）的全球排放量。历史值以蓝色和黑色表示，包括2018年立法政策（红色）、其他已宣布的政策（橙色）和国际能源署低于2°C的情景（绿色）。小框显示与所有交通（绿色框）和仅道路交通（深绿色框）的1.5°C超调情景符合的排放量范围。该图基于参考数据。

这篇文章通过对实证研究的综述，总结了哪些政策组合可以长期有效降低道路交通的温室气体排放，同时指出了政策和研究进一步发展的方向。显然，交通部门需要在实现深层减排目标方面发挥作用。与2019年相比，在1.5°C和2.0°C控温的《巴黎协定》情景下，截止到2030年全球温室气体排放量可以减少约30-40％，到2050年可以减少60-80％，此后该比例可能接近100％（或净排放量为零）。经合组织国家的温室气体减排决心更大，因为它们是历史排放量最大的来源，并被认为在大规模投资低碳技术上具有更大的灵活性。由于道路交通的预期缓解成本低于航空或航运，因此我们从以下假设开始：道路交通应至少按比例实现上述总体缓解目标的目标。也就是说，航空和航运业的排放量增长更快，因此需要额外的温室气体减排政策。

我们着眼于国家和地区的决策。城市在向更可持续的交通发展过程中至关重要，但城市政府采取的应对气候变化行动的范围往往比国家小一级。在我们确定具有全球相关性的观点时发现大多数现有文献都对发达国家（主要是在欧洲和北美）进行了分析，这说明一份透彻的研究需要更好地了解发展中国家的气候政策设计。此外，尽管我们呼吁更多地关注公路货运，但我们的分析更多地关注了造成交通中大部分温室气体排放的旅客旅行。

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政策组合的重要性

和复杂性

单一的政策工具（简称为政策）可能不足以实现气候目标。相反有证据表明，实现低碳转型需要强有力的政策综合整合，可能是定价机制、补贴、法规和基础设施实施的结合。交通研究人员对政策组合的原理和方法以及政策互动的复杂性进行了研究。当前，我们将政策组合简单地定义为存在于同一国家或地区、在同一时期内执行的、与同一社会目标（这篇文章中指的是深层温室气体减排）相关的多个政策。其他文献提供的政策组合的定义更加具体，其中可能包括其政策流程、目标和策略。

有效而综合的政策组合设计离不开政策互动。“综合”政策组合的目标被设定为：既具有跨政策目标的凝聚力（例如，减少温室气体排放以及其他理想的共同利益），又具有特定政策间的一致性。跨政策的互补性是很理想的，尤其是“协同作用”（如果可能的话），也就是两个（或多个）政策的存在比单独的每个政策的收益之和具有更大的社会效益。我们对政策互动的考虑基于跨学科的政策组合评估框架（表1），在该框架中，将特定政策添加到政策组合中可能会产生以下（负面或正面的）：

有效性，或对减少温室气体的净影响（当前的优先考虑）
成本效益，即对一般社会福利（每吨碳减排当量）以及其子组成部分的影响，例如消费者公用事业、行业利润和政府支出
政治可接受度，包括公众或选民（在民主国家）和利益相关者（尤其是具有政治影响力的行业）之间的看法
变革信号，它描述了对长期社会和技术推动的支持

表一、道路交通中气候政策互动评估框架

为了在政策目标之间保持凝聚力，我们增加了对“共同利益”的考虑。这些共同利益可能受到特定气候政策的支持（或否定），例如改善公共健康（通过减少污染或增加体育活动）、公平或经济活动，或减少拥堵。这种共同利益还可以改善政策组合的成本效益或政治接受度。

各种各样的政策可以潜在地减少交通部门的温室气体排放。在这里我们考虑了加利福尼亚和其他地方的政策制定者使用的方法，该方法将交通中产生的温室气体分为三种缓解措施（图2顶部）：

改用低碳燃料（减少二氧化碳当量或gCO2e MJ-1的克数）
提高车辆效率（减少MJ km-1），以及
减少车辆行驶（由于模式转换或行驶活动减少而导致的车辆公里数减少）

该框架可以比较我们考虑的政策的重点和全面性，即：定价机制（可以引发各种缓解措施）、针对特定途径的法规（低碳燃料，零排放车辆或效率更高的车辆）和旨在减少车辆行驶的其他政策（包括与建成环境、主动出行和公共交通有关的奖励措施和基础设施）。我们不会探讨研发（Research and Development，R＆D）补贴和信息提供计划，因为尽管它们可能在强有力的综合政策组合中可以发挥补充作用，但它们不可能单独实现温室气体的深度减排。

图二、本文总结的道路交通政策的分类。x轴按缓解途径划分，即碳强度、能耗或出行，一些政策可能会涉及多种途径。y轴根据监管、经济激励或抑制措施、系统性影响对政策进行分类。

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定价作为补充，而不是“白银子弹”

由于定价潜在的有效性和效率，许多经济学家认为它是理想的气候政策机制。碳价是技术中立的，允许每个理性的消费者或公司选择成本最低的缓解方案，无论是低碳燃料、效率还是减少的出行，或者只是缴税并继续维持现状。在定价机制中，尽管有一些限额交易制度的建议和探索，但更多的研究集中在道路交通的碳税上，这被认为是具有类似效率效益的另一种定价形式。

如果价格足够高，定价确实可以在温室气体深化目标中发挥重要作用。碳价格高级别委员会（High-Level Commission on Carbon Prices）指出，《巴黎协定》的目标要求到2020年碳定价保持在每吨二氧化碳40-80美元的范围内，到2030年保持在每吨二氧化碳50-100美元的范围内。模型表明，基于价格的缓解策略，到2040年和2050年才可能达到这些范围的水平。此外，尽管碳和燃料定价可以帮助适度提高轻型车辆车队的燃料效率，但我们发现消费者在购买车辆时会系统地低估了燃料节省，并且往往会出现弹性价格变化。也就是说，从长远来看，消费者的反应特别不确定，因为他们对税收的反应可能比通过其他方式对燃油价格变化的反应更强（更具弹性）。

无论如何，目前仅在占全球温室气体排放量20％的地区存在定价机制。严格定价的例子仍然很少，只有不到5％的价格达到与《巴黎协定》目标一致的水平：瑞典（每吨127美元）、瑞士（96美元）、芬兰（70美元）、挪威（59美元）和法国（50美元）。约有一半的定价低于每吨10美元。

道路（或出行）定价的概念也是相关的，它可以包括碳定价和燃油税，但更多的是指警戒线定价（驶入特定区域的费用）、基于拥堵的定价（高峰时段较高的价格）、距离定价（例如“随用随付”保险计划）和停车价格。尽管道路定价政策通常侧重于减少拥堵或为交通管理筹集资金，但如果实施数十年，它们还可以将二氧化碳排放量减少2–13％，将车辆行驶减少4–22％。在不同的设计类型中，如果道路收费方案是基于旅行或燃料消耗而不是减少拥堵或其他目标，则其对于缓解二氧化碳最为有效。

尽管定价机制可能会对减排温室气体产生重大影响，但我们认为，由于以下两个主要原因，它们不太可能在成功的政策组合中带头。首先是政治可接受度的挑战，与其他气候政策相比，定价引发了更多的公众讨论和反对。尽管有证据表明，可以通过精心设计（例如收益回收）和对价格目标和潜在利益进行清晰、积极的设计来回应反对意见，但重税似乎仍然是一项政治挑战。其次，仅靠碳定价无法解决其他市场或“系统转型”失败，这些失败会阻止向低碳技术过渡，例如知识溢出效应和基础设施的失败。

因此，人们会更愿意将定价机制视作对其他强有力的气候政策的补充。研究表明，在政策组合中将价格添加到效率监管中可以帮助降低减排成本，这在一定程度上归因于定价机制减少拥堵、事故和空气污染带来的共同利益，以及减少效率提高带来的反弹效应。从长远考虑，定价可以减轻未来交通创新（如电气化，自动化和网约车）所形成的廉价旅行带来的预期反弹影响。我们还注意到，由于这种机制在提高碳价格有效性的同时也被公众所接受，因此有可能被用来进一步探索道路交通的限额交易系统。然而，由于管理上的复杂性，迄今为止提出的系统似乎都是不现实的。

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