正文
二、理论定位与制度安排
在系统论述代议政治基本原理的《代议制政府》一书中，约翰·密尔(John
Stuart
Mill)在论述完中央级的代议制度之后，曾经专门探讨过地方代表机关的性质与职能。在他看来，对地方代表机关的需求，首先来自于公共事务的层次性和代议制政府之间纵向分工的需要。由于中央政府能做好、或者有把握去做的只不过是国家事务的一小部分，在中央事务之外，还存在着一种纯地方事务。对于这种纯地方事务，可以通过两种途径加以管理：一是人民直接以集会的形式进行管理；二是由专门的行政官员负责管理。当地方事务上升到一定层次并且其复杂性程度增加时，由专门的行政官员加以管理是难以避免的。此时，对这些官员的任用，对他们的监察和制约、为他们的工作提供经费的责任，就必须要由人民选举产生的代表机关来承担。④显然，在密尔所设计的双层代议制政府中，为了解决政府事务的分工问题，同时实现参与和能力培养的目的，中央和地方代议机关的基本关系是在中央集权与地方分权之间维持某种平衡。⑤
马克思在设想未来社会的管理模式时，基本思路是先建立地方自治公社，再基于层级选举的原则而逐层产生各级代议机关。在公社这一层，马克思的描述是：“公社是由巴黎各区通过普选选出的市政委员会组成。这些委员是负责任的，随时可以罢免。”⑥与此同时，“每一个地区的农村公社，通过设在中心城镇的代表会议来处理它们的共同事务；这些地区的各个代表会议又向设在巴黎的国民代表会议派出代表，每一个代表都可以随时罢免，并受到选民给予他的权限委托书(正式指令)的约束。”⑦虽然，在马克思那里，我们也可以看到各级代议机关之间分工的思路，但是，与密尔不同的是，马克思更加强调自治和地方代表机关在整个代议体系中的地位。
列宁的苏维埃思想继承了马克思的自下而上逐级授权原理。但是，由于苏俄国家建设的实际过程是先通过革命建立起国家级代议机构，再通过革命的展开逐级建立各共和国和共和国之下的地方代议机构。在革命政权的建立过程中，为防止分裂和独立，列宁比较强调地方代议机关对中央代议机关的服从。后来的实践表明，在革命和战争过程中建立起的苏维埃体系，清晰地表现出了自上而下层级节制的等级性特征。体现这一原理的苏联1936年宪法，在九十七条中将劳动者苏维埃设定为国家权力之地方机关的同时，明文规定，劳动者代表苏维埃主持所属管理机关之工作，保证国家秩序之维持，法律之遵行及公民权利之维护；然后才是主持当地经济及文化建设事宜，规定地方预算。⑧
与此相反，沿着密尔的“纯地方事务”的思路，一些国家在设定地方代议机关的职权时，首先划定的是地方代议机关的职权范围，然后再基于地方自治的原则而加以具体规定。1787年颁布的美国宪法在纵向权力划分方面，主要处理的是联邦国会与州议会之间的权限划分，并没有涉及到地方代议机关的权限与职能。1791年批准的宪法第十条修正案才基于保留原则而规定，宪法所未授予合众国政府，也未禁止各州政府行使的权力，均由各州或由人民保留之⑨。日本1946年宪法则规定，地方公共团体的组织及运营事项，根据地方自治的宗旨由法律规定，地方公共团体根据法律规定设置议会为其议事机关。⑩
大多数国家的宪法都明文规定，保证宪法、法律遵守和国家意志执行的机关是国家行政机关，而不是地方代议机关。美国宪法的规定是，行政权属于合众国总统，总统必须宣誓尽最大的能力维护、遵守、保卫合众国宪法；法兰西第五共和国宪法规定，共和国总统监督对宪法的遵守，总统得进行仲裁以保证公共权力机构职权的正常行使和国家的持续性。略为例外的是，1949年颁布的德意志联邦共和国基本法将执行联邦法律的职权授予各州，但是并没将这一职权延伸到州以下的地方一级。基于地方自治的原则，基本法规定，在州以下的县和乡中应设有普遍、直接、自由、平等和秘密选举产生的国民代表机构。这种代表机构，在乡一级可以由乡民大会代替之；同时必须保证各乡在法律范围内拥有独立负责地处理各种地方性事务的权限(11)。德国虽然将法律执行的职权授予各州，但是这里授予的也只是执行权而不是执行保证权。为了保证各州忠实执行联邦法律，德国基本法的做法是，由联邦政府进行监督，向各州最高机关派出代表，由联邦参议院进行裁决，紧急情况下由联邦政府发出指令。
需要说明的是，对当代世界的大多数国家而言，地方政府都是指国家内部经过选举产生的最低层次的疆域组织。从宪法上讲，地方政府在联邦制下往往从属于省(州)级政府当局；在单一制下往往从属于中央政府当局。(12)由于中国宪法规定的地方政府包括省级及其以下的各级政府，中国的地方人大也就涵盖了省级及其以下的各级人大。
三、中国地方人大的独特属性
以苏维埃制度为原型，在革命实践中逐步建立起来的新中国政权，在设定地方代议机关的性质时，首先强调的是地方代议机关保证国家法律和法令的实施。1954年宪法规定，地方各级人大在本行政区域内，保证法律和法令的遵守和执行。1975年宪法规定，地方各级人大和它产生的革命委员会在本地区内，保证法律、法令的执行。1978年宪法则进一步将其提升为，地方各级人大在本行政区内，保证宪法、法律、法令的遵守和执行。(13)显然，现行宪法延续的是1978年宪法的传统，将地方人大的法律执行保证权进一步提升为宪法执行保证权，同时将国务院制定的行政法规的执行保证权也授予了地方人大。以宪法的规定为基础，《地方组织法》还增加了一项，即保证上级人大及其常委会的决议的遵守和执行。
这些规定表明，中国的地方人大的首要职权和任务，是保证宪法的遵守和执行，保证国家立法机关所制定的法律的遵守和执行，保证最高国家行政机关所制定的行政法规和上级人大及其常委会的决议的遵守和执行。中国政治在宪法和法律执行方面的一个重要特征是，宪法和全国性立法机关所制定的法律，并不是由国家行政机关来统一保证实施，而是由地方各级人大来分散性地保证实施；而且，国家行政机关所制定的行政法规，也要由地方各级人大来保证实施。从这个意义上讲，中国的地方人大作为国家意志的执行保证者，不仅仅体现为国家立法机关在地方的执行保证者，而且还体现为国家最高行政机关在地方的执行保证者。
不过，作为一套代议机关，中国的地方人大同样具有代议机关的共性，即由当地选民选举产生，代表当地选民去形成公共意志，监督公共政策执行。中国的宪法和法律在规定地方人大的运作并设定其职权范围时，同样也体现了这一基本的原理。《宪法》规定，中华人民共和国一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人大和地方各级人大，各级人大代表均由民主选举产生。《地方组织法》第八条在列举地方各级人大的职权时，也明确列举了地方各级人大有权讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项；选举和罢免“一府两院”的领导人员；听取和审查本级“一府两院”的工作报告；撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。这些规定所体现的，正是地方民意机关的性质。地方人大的天然职责，就是地方民意的集中器。
与其他国家的国家制度不同的是，中国的人大制度，是在中国共产党的领导下建立和发展出来的一套代议体系。中国共产党不仅是这一制度的创立者，而且是这一制度运行的领导者。中国共产党创立和运作人大制度的基本目的，就是要体现中国共产党的政治意图，实现中国共产党所确定的政治目标。因此，即使把中国的地方人大仅仅看成是一个地方代议机关，它仍然还有自身的独特之处。那就是，作为一套地方代议机关的地方人大及其常委会，并不是政党竞争的舞台，而是执政党的地方各级党委领导下的工作机关。
就一般的政治原理而言，相对于地方政府的行政过程，作为代议机关的地方人大的运行过程，在性质上应该属于政治过程。(14)但是，在中国共产党所领导的人民代表大会制度的现实过程中，在党委“总揽全局、协调各方”的大格局之下，执政党的党委领导下的公共政策过程，首先是党委提出政策动议，然后通过各级人民代表大会实现合法化，进而将党的意志上升为国家意志之后，再进入执行过程。因此，作为政治过程的决策过程，主要发生在党委之内，此后的合法化过程和行政过程，对党委领导下的整个政策过程而言，都是相对于党委领导之下的工作过程。从而，发生在地方人大之内将党委的意志上升为整体意志的合法化过程，也就是在党委的领导之下，通过党委的组织体系保证党委的意志得以贯彻的过程。正是在这个意义上，斯大林才将各级苏维埃与党的关系界定为：党是无产阶级联合的最高形式。苏维埃是劳动者的群众组织，它首先在国家事务方面把党和劳动者联系起来。(15)
