正文
2.“农地归集体所有
，农业实行集体经营”型农地制度。随后到来的社会主义改造运动力图通过政治动员的方式推行农业的规模化经营，开启了“农地归集体所有，农业实行集体经营”的道路。1953年，中国共产党提出了党在过渡时期的总路线，其实质就是使生产资料的社会主义公有制成为我国唯一的经济基础，具体到农村土地政策上，中共中央发布了《关于发展农业生产合作社的决议》，突出强调了农民要在农业生产中横向联合，走“临时互助组—常年互助组—初级农业生产合作社—高级农业生产合作社”的发展道路。1956年6月，第一届全国人民代表大会第三次会议通过了《高级农业生产合作社示范章程》，标志着农村土地私有制向集体所有制的转变。受极左思想的影响，中共中央于1958年通过《在农村建立人民公社问题的决议》，由此在全国掀起了人民公社化运动。1962年9月，基于对人民公社化运动的反思，党的八届十中全会通过了《农村人民公社工作条例（修正草案）》，确
立了“三级所有，队为基础”的农地集体所有制。
3.“农地归集体所有
，农业实行农户自主经营”型农地制度。1978年，党的十一届三中全会决定把党和国家的工作重心转移到经济建设上来，为解决农业生产面临的效率低下问题，我国农地制度开始转向“农地归集体所有，农业实行农户自主经营”。推行家庭联产承包责任制，建立以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，形成了集体土地所有权与土地承包经营权“两权分置”的中国特色农地制度，实现了农地权利的公平分配，极大地激发了农民个体的生产积极性，大幅提高了农业生产效率。但随着农业技术的进步，既有农地权利结构的弊端逐渐显露，以家庭为基本生产单位的农业经营模式使得农地始终处于碎片化状态，农户经营的耕地面积过小直接影响劳动要素的合理配置，难以满足现代农业的规模化经营需求。
4.“农地归集体所有、归农户自主用益
，农业实行规模化经营”型农地制度。面对现代农业技术的迅猛发展和城镇化进程的急剧提速，两权分置农地制度的红利已经释放殆尽，为了进一步提高农业生产效率，实现新时期农业的跨越式发展，新
一轮土地制度改革势在必行。2014年11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》提出，“坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转。”将农地三权分置确立为实现农业规模化经营的政策选择。2015年2月中共中央、国务院印发的《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》强调，“坚持农民家庭经营主体地位，引导土地经营权规范有序流转。”确认了土地经营权的财产属性和流转功能。2015年8月国务院印发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，明确了在试点地区允许农地权利人对土地经营权进行抵押，激活了土地经营权的融资功能。2015年11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》更为明确地指出，“深化农村土地制度改革的基本方向是：落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，”全面阐释了农地三权分置的内涵。在以上基础上，《农地三权分置意见》提出农地三权分置的实施要“始终坚持农村土地集体所有权的根本地位；严格保护农户承包权；加快放活土地经营权；逐步完善三权关系”。至此，农地三权分置的政策构想和实施策略获得全面阐释，我国的农地制度开始了“农地归集体所有、归农户自主用益，农业实行规模化经营”的又一次转型。
可见，
尽管我国农地制度在不同的历史时期都带有鲜明的时代印记，但其变迁过程体现着清晰的渐进式演进逻辑。
具体而言，影响我国农地制度的最关键因素始终是政治理想和经济考量，四种不同的农地制度类型都是在兼顾二者并有所侧重的抉择中逐渐定型的，没有一种农地制度完全是政治追求的结果，也没有一种农地制度纯粹是效率逻辑的产物。其中的差异仅在于政治追求与效率逻辑的影响权重不同，二者影响权重的不同配比，就形成了不同类型的农地制度。
每一个社会均会形成其独有的对待土地的文明态度。
中国农地制度演进的历史逻辑向我们清晰展示了中国特色农地制度生成和变迁的如下基本经验。一是以发展、完善农地集体所有制为前提。马克思指出，“小块土地所有制按其性质来说排斥社会劳动生产力的发展、劳动的社会形式、资本的社会积聚、大规模的畜牧和对科学的累进的应用。”恩格斯强调，“我们对于小农的任务，首先是把他们的私人生产和私人占有变为合作社的生产和占有”。农地集体所有制是农业社会化生产的内在要求，也是中国农地产权制度的核心和基本特征，符合社会生产力发展的根本要求，能够有效促进我国农业生产力的发展。农地制度改革绝不能动摇集体所有制。二是以保障农民的根本利益为依归。农地制度事关农民的根本利益。历史证明，成
功的农地制度安排必然具有公平正义的内在属性，必须为实现农民根本利益提供可靠保障。新时期，农地制度无论怎么改革，都不能损害农民的基本权益。这是农地制度改革绝对不能突破的底线。三是以党和政府践行执政为民理念的自主性追求为根本动力。在不同的历史时期，中国共产党始终坚持不懈地团结并带领亿万农民，在实践中不断总结新经验，发展新理论，解决新问题。新中国成立以来，党和政府审时度势，根据不同的时代特征和社会发展需要，自主调适农地制度的内容及其实现方式，一步步探索出符合中国国情的农地制度。在全面推进依法治国的新的时代背景下，党和政府更加自觉地坚持依法执政，不断提高中国特色农地制度法治化水平，主动以法治的方式实现执政的自主性追求。四是以逐步提升农地资源配置效率为发展趋势。随着国家社会保障能力的增强，需要提高城乡一体化水平，不断增加农民收入，改善农民的生活质量，彰显中国特色农地制度的优势，为经济和社会发展注入内生动力。未来我国农地制度必将更加注重提高农地资源的配置效率和农业生产的产出效率。
（二）农地三权分置有利于进一步提升农地资源的配置效率
在维护农民既得土地权利的前提下，发挥市场机制在农地资源配置中的决定性作用，提高农地资源利用效率和农业生产效率，其制度性前提在于保障农地权利的相对自由流转，维护受让方所取得权利的确定性。而在我国既有集体土地所有权与土地承包经营权两权分置的农地制度框架下，土地承包经营权的自由流转，特别是物权性处分受到诸多限制。土地承包经营权的融资担保功能亦被法律削弱，为了防止农民因抵押土地承包经营权而失去土地，丧失基本生活保障，现行法否定了土地承包经营权的抵押能力。
目前，在高速工业化和城镇化背景之下，农村成为城市劳动力的供给区。 农
村人口流动加速，拥有承包权的农民不继续经营土地的现象愈来愈普遍，农村土地承包和经营的分离趋势愈加明显。现行法中的土地承包经营权制度在实践中不免遭遇源自有效性维度的困境。一方面，既有土地承包经营权流转及融资障碍限制了农地权利财产价值的实现，妨碍了农地资源的市场化配置；另一方面，农地实际经营者的权利及法律地位难以确定，影响了农业投入的增加。
因此，亟需新的农地权利配置突破制度困局。
如何在保障农民不失去对土地控制的前提下，最大限度地促进农地流转，发挥
农地的融资功能，提高农业生产效率，农地三权分置应运而生。
相较于既有集体土地所有权与土地承包经营权两权分置，农地三权分置政策更充分地兼顾了公平与效率，在保留农地产权的社会属性及其对农民的社会保障功能的基础上，更加关注农地产权的经济属性，更为有效促进农地资源配置效率的提高。“落实所有权”意在使集体所有权转化为现实可行的制度装置，成为可以搭载集体功能的法定权利，以巩固和加强农村土地集体所有制。其政策宗旨在于通过农民集体应有职能的发挥，协调集体成员生产活动、促进农业生产的发展。《民法总则》第99条明确了农民集体经济组织的法人地位，意在强化集体所有权的行使，也体现了这一政策宗旨。“稳定承包权”的政策目的在于维护农地权利分配的公平，让承包权继续承载土地承包经营权的社会保障功能。尽管农村地区人口城镇化的速度加快，但是大部分农民在城市的工作不稳定，成为“候鸟式”的转移人口，农闲时进城务工，农忙时回乡务农。对于进城务工农民，农地依然发挥基本生活保障作用，农村留守人员更是需要以农地收益作为主要的生活来源。作为农民用益农地的基础性权利，承包权不应承担推动农地资本化的功能，而是让农民基于承包关系获得持久稳定的保障，由此决定了承包权趋向于稳定而非流转的质的规定性。与之相反，“放活经营权”的政策意旨在于提高农地资源的配置效率，以土地经营权这一新型农地权利为载体实现农地使用权的相对自由流转，为农地规模化经营创造前提和基础，同时释放农地权利的融资担保功能。
农地三权分置政策对农地法律制度的设计具有导向作用，相关法律制度的创新及运行要服务于政策目标的实现。但作为一种国家治理方式，政策通常不能顾及具体的实现路径，更遑论操作细节。新的权利对应于新的经济力量产生，土地法律既能反映土地经济价值的变化，又能促进这一变化的产生。实施农地三权分置政策，关键在于土地经营权的相对自由流转。由此，其法律实现机制的核心则在于促进土地经营权等新型农地权利财产化，催生新型农地经营主体，这一核心构成了设计农地三权分置法律实现机制的路向。新型农地权利财产属性的强化意味着这些权利回归财产权的本真，进而可以通过市场体现和实现其价值。
（一）新型农地权利财产化是实现农地三权分置的内在要求
1.新型农地权利财产化是维护农民对集体土地合法权益的根本渠道。
每个人利用财产获利的能力大小，取决于其产权的实现程度。当前农民在土地权利享有上存在空白、虚化和残缺，权利行使低效，侵害救济乏力，制度配套不足等各种问题，导致农民土地权利贫困化现象严重，农民的可行能力低下。最为突出的表现便是，城乡土地权利财产价值的二元结构。集体土地被大量征收，由于土地制度不完善，土地市场功能未能充分发挥，农民难以全面享受土地资产增值带来的收益，导致以农业为生的农民权益受到不同程度的损害。土地承包经营权和宅基地使用权的可转让性及可抵押性也受到法律的严格限制，其财产价值远远低于国有建设用地使用权，财产权的城乡差异甚为明显。农地财产权利的贫困严重阻碍了农地制度改革的推进。党的十八届三中全会提出“赋予农民更多财产权”，检验土地制度改革是否成功的标志是“赋予农民更多财产权利”的承诺能否真正兑现。农地制度改革需要向农民更充分赋权，增加农民对土地的新型财产权。只有这样，农民才能真正自主选择农地权益价值的实现方式，才能最大化农地权益的财产价值。
