【国信银行·专题】如果特朗普再度放松金融监管？

1.1 安全与效率的摇摆：从强化到放松的轮回

历史上，美国金融监管呈现从强化到放松的轮回。 从20世纪30年代前的金融市场放任自流，历经“大萧条”后的监管全面强化，70年代至2007年的逐步放松，2007年次贷危机后至2017年的重塑秩序与加强监管，金融监管政策呈现周期性的变化规律。

呈现上述规律，主要有两点原因：一是美国崇尚“大市场、小政府”的政治哲学，政府监管旨在防止市场过度自由导致的失衡。当市场出现过度自由时，政府会加强监管，一旦失衡得以纠正，监管则相应放松。二是金融监管是在金融安全、效率及消费者保护三大目标寻求平衡的过程。危机来临时，安全和消费者保护是金融监管的主要目标，而当市场风险得到控制后，则开始更多地考虑效率。

1.2 分权与制衡的理念：“双轨多头”的监管体系

2008年金融危机前，美国采取其特有的“双轨多头”的金融监管模式。 “双轨”是指金融机构由州一级以及联邦一级相应的监管机构来监督。“多头”是指同一金融机构不止被一家监管机构监管，而是由多家机构进行重叠监管。根据业务的不同，美国商业银行联邦层面的监管主要包括货币监理署（OCC）、联邦储备体系（FED）、联邦存款保险公司（FDIC）和国家信用合作社管理局（NCUA）。

这种监管架构的设计深受美国“分权与制衡”原则的影响。 美国秉持着“多头监管优于单一监管”的理念，然而这在实践中暴露出一些结构性挑战：一是机构冗余与效率折损，二是监管盲区的存在，三是监管竞争和监管套利现象并存。

1.3 20世纪以来美国金融监管沿革与2010年《多德-弗兰克法案》

1913年《联邦储备法案》颁布，美联储成立，美国金融监管体系正式建成，银行业于一战结束后快速发展。

1930年代大萧条，此前银行业自由发展积累了大量泡沫，美国金融监管大幅收紧，罗斯福总统政府于1933年颁布了《格拉斯-斯蒂格尔法案》（Glass-Steagall Act），标志着美国银行进入严监管时代。《格拉斯-斯蒂格尔法案》规定商业银行业务需与投资银行业务分开，加强了联邦储备系统对国家银行的监管，创建了联邦存款保险公司（FDIC），并引入了“Q条例”（Regulation Q）来限定存款利息的上限。

1970年后，伴随着新自由主义思潮的兴起，美国逐步放松金融监管。1980年颁布了《存款机构放松管制和货币控制法》，该法案取消了“Q条例”，并允许银行跨州经营。1999年颁布了《金融服务现代化法案》，部分废除了《格拉斯-斯蒂格尔法案》，不再要求商业银行业务与投资银行业务分开，重回金融综合经营的道路。

金融自由化政策下，风险过度积累，引发了2008年的金融危机，美国在国际社会的质疑和国内各界的压力下进行了自“大萧条”以来最为重大的金融监管改革—— 2010年奥巴马政府出台了《多德-弗兰克法案》以及极为严格的沃尔克规则（Volcker Rule） 。《多德-弗兰克法案》可谓是奥巴马政府在金融改革领域中最重大的成果之一，体现了奥巴马政府监管的两个重要思想—— 预防系统性风险和强化对金融消费者的保护 。

2010年《多德-弗兰克法案》主要内容包括： （1）重新构建监管框架，增设金融稳定监管委员会（FSOC）、金融消费者保护局（CFPB）等机构，加强消费者保护；（2）对系统重要性金融机构进行严格监管，避免系统性风险，引入沃尔克规则，限制大型金融机构的自营交易，授予FDIC破产清算权限；（3）严格银行资本金监管和业务监管，根据银行的规模和风险设定新的资本金要求。另外，规定美联储对企业高管薪酬进行监督；（4）对资产证券化及场外衍生品市场进行约束，将绝大部分场外金融衍生品交易移到交易所交易，禁止银行间或者银行与客户间进行金融衍生品交易。

本篇报告将重点呈现的特朗普金融监管改革，很大程度上是围绕着《多德-弗兰克法案》和沃尔克规则进行的—— 2018年，特朗普政府出台了《经济增长、监管放松和消费者保护法案》，部分放松了《多德-弗兰克法案》的限制；2019年，完成了对沃尔克规则的修订。

2.1 《多德-弗兰克法案》实施受阻，金融机构与监管部门成本飙升

《多德-弗兰克法案》实施以来受到重重阻力。 根据美国达维律师事务所统计，截至2016年7月19日，法案签署六周年之际，根据法案制定的390项规定中，已经完成的274项，占70.26%；尚未完成但还未到期的有55项，占14.10%；尚未完成但已经到期的61项，占15.64%，其中衍生品与抵押贷款改革是占比最大的两类。

事实上，自《多德－弗兰克法案》自出台以来，各界人士的质疑声不绝于耳，其真实监管效力备受质疑。