【本期关注】吴昭军 | ​​委托、代理抑或信托：全民所有自然资源所有权委托代理的法律分析

目前，全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点工作已经收官，“国有资产法”正在起草制定，自然资源资产权利是其中的重要内容，该法中涉及的国家所有权权利义务、职权职责亟需厘清。政策文本中的“委托代理”并非清晰准确的法律概念，对此，有必要回顾这几年的试点做法，以法学视角审视自然资源资产所有权委托代理，明晰“委托代理”究竟属于何种法律关系，到底是代理还是代表？民事委托还是行政授权？抑或是信托等其他新的可行路径？自然资源资产和行政事业性国有资产、实业类企业国有资产、金融类企业国有资产在国家所有权行使机制上又有何区别？

从“委托代理”的文本表述来看，政策显然没有选择地方政府直接“代表”国家行使自然资源资产国家所有权，而是“国务院代表国家行使所有权→自然资源部具体统一行使→委托地方行使部分所有者职责”的结构。对于不同类型的国有资产而言，在行使国家所有权的路径上并非都是如此，例如企业国有资产采取的是“分别代表”路径。《企业国有资产法》第4条规定“国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。”那么，为何有的国有资产采取中央与地方分别代表国家行使，有的采取中央与地方“委托代理”行使？为何全民所有自然资源资产的国家所有权行使选择后者而非前者？

这两者的差异在于地方政府的权利来源不同，是来源于法律所授权而直接代表国家行使所有权，抑或是来源于中央的委托而行使所有权。自然资源资产选择的是后者。自然资源部是国务院的组成部门，内部关系不需要委托代理，国务院代表国家行使所有权，由自然资源部具体统一行使，“统一代表行使是委托行使的前提，委托行使是落实统一代表行使的具体路径和方式。”选择这一路径是由自然资源资产本身的特殊性所决定的。企业国有资产以货币、实物、土地使用权等为主，在民法上，这些财产的权利主体不具有唯一性和专属性。而自然资源资产则主要为土地或其附着物、构成物等，《宪法》《民法典》均明确规定了自然资源国家所有权权利主体的唯一性和专属性，而且我国是单一制国家，所以自然资源国家所有权由中央政府即国务院统一代表行使。此外，不同类型的国有资产在制度设计上的侧重点不同。以企业国有资产为例，地方政府需要根据具体情况和市场需求，作为出资人出资设立国有企业，具有一定的灵活性。而自然资源资产具有资源属性和公共属性，分布上具有跨区域性，功能上具有系统性，行使所有权的同时还要进行损害救济、资源管护、空间用途管制等，强调央地的统一性。

自然资源资产和其他类型的国有资产所面临的问题不同。以企业国有资产为例，国有企业是民法上的法人，具有民事主体地位，享有法人财产权，所以在制度设计上重点要理清出资人职责和国有企业法人财产权的关系。对于自然资源资产，则重点是理清所有权本身行使的问题，要解决长期以来存在的所有权分散行使、分级管理问题。地方政府在实际“行使所有权”的过程中往往将地方利益、经济利益置于首位，国家利益与地方利益之间产生冲突，全民所有自然资源收益分配偏倚、自然资源破坏性开发等一系列问题随之出现。中央与地方分别直接代表国家行使所有权的路径，无法解决我国所面临的这些现实问题。

正因如此，以问题为导向，在路径选择上坚持自然资源资产国家所有权的统一代表行使，然后再由自然资源部委托其他主体行使部分所有权。委托代理机制的政策意蕴就在于强调：地方不享有自然资源国家所有权，不能直接代表国家行使自然资源所有权，也不能借助行政监管权来行使自然资源所有权，只能通过自然资源部的委托才能行使所有权。自然资源部有权决定将哪些自然资源所有权的行使交给地方，也可以根据地方行使的具体情况收回权利，更加灵活地强化了所有权的统一代表行使。

“委托代理”是经济学上的常用术语，在法律中也有这一概念，但是在全民所有自然资源所有权行使中，直接使用“委托代理”这一表述是否合理、准确，值得进一步推敲。本文无意于界定自然资源国家所有权到底是公权还是私权，《民法典》作为基本法律，对自然资源国家所有权的归属与行使做了基础性的规定，基于问题导向和实践需求，在现行法框架中分析自然资源国家所有权的行使到底应通过委托，还是代理，抑或是信托等其他新的路径。

委托合同是指双方当事人约定一方以他方的名义和费用为他方处理事务的合同。代理制度是指，行为人以被行为人名义实施法律行为，法律效果直接归属于被代理人。委托和代理之间存在相似性和一定关联。在代理中，代理人在代理权范围内，以被代理人名义从事行为，所产生的法律效果由被代理人承担。同样，在委托中，受托人根据委托合同和第三人进行的民事活动，其后果最终也是由委托人承担。而且，委托合同往往是代理关系的基础法律关系，委托人作出授权行为，受托人进而享有代理权。

委托和代理存在明显的区别。第一，委托是双方关系，是委托人和受托人之间的合同关系，具有相对性。代理则涉及代理人、被代理人和第三人之间的关系，是三方关系。第二，委托属于合同关系，只是代理的基础法律关系，委托合同并不当然产生代理权，使代理人取得代理权的，是作为单方行为的代理权授予行为。根据代理权的不同来源，代理可以分为法定代理、意定代理和机关代理。除了委托合同之外，劳动合同、合伙协议、职务关系等都可以成为代理的基础。第三，委托关系不一定必然伴随代理权。委托合同中，既可以委托实施法律行为，也可以委托实施事实行为，所以当事人之间可能仅存在委托合同而无代理关系，例如受托人不必借助法律行为完成委托事务。第四，在代理关系中，以最为常见的直接代理为例，代理人从事民事活动必须以被代理人的名义。而在委托合同中，受托人既可以以自己的名义，也可以以委托人的名义从事民事活动。

对于全民所有自然资源资产所有权的行使，笼统表达为“委托代理行使”，并不严谨。那么，到底是委托还是代理？如上文所述，在代理关系中，代理人原则上应以被代理人的名义从事民商事活动，与之相较，委托关系中的受托人既能够以委托人的名义，也可以以自己的名义履行一定的行为，更具灵活性。在自然资源国家所有权的行使中，一方面，若以地方政府或其他机构作为受托人，不需要全部以自然资源部的名义来行使所有权；另一方面，行使国家所有权不一定均会面对第三人形成三方关系，例如对自然资源占有、使用、管护等，行使主体可以自行完成，无须全部采用与相对人达成交易的方式来实施。所以，在多数情形下，中央和地方通过委托关系即可实现对所有权行使的配置，不一定都形成代理。

经上述分析，通过委托的路径塑造中央与地方在自然资源所有权行使中的关系，是符合法律制度逻辑的，但是也存在现实困境。第一，中央与地方之间并非平等的主体，二者之间建立单纯的民事委托关系是难以想象的。第二，民事委托关系虽然可以解决受托人行使自然资源所有权的权源问题，但是委托合同的相对性特征却会产生新的问题，即无法有效解决对受托人履行所有权的监督问题。正基于此，当前的基本共识是，自然资源所有权行使中的“委托”是一种特殊的委托，不同于现行民法中的民事委托，更不是行政委托。

在法律制度体系中尚有与委托合同相近的制度——信托，相较之下，在阐释和界定自然资源国家所有权“委托代理”法律关系时，信托更具制度优势。《信托法》第2条规定，“信托，是指委托人基于对受托人的信任，将其财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义，为受益人的利益或者特定目的，进行管理或者处分的行为。”信托的路径既可以使地方行使主体能够以自己的名义从事自然资源所有权的行使，承担义务责任，有权以自己名义主张自然资源损害赔偿救济，同时，还对行使主体即受托人课以信义义务，必须以公众受益为目的行使所有权，防止权利异化。例如根据《信托法》第25条，受托人须以全民最大利益管理自然资源，且须履行诚实、信用、谨慎、有效管理的义务。《信托法》第20条和第33条还规定了受托人对财产管理情况的报告义务和委托人的知情权。依《信托法》第22条，若行使主体违反这一义务或信托目的，公众作为受益人有权申请法院撤销不当的处分行为，并有权要求行使主体恢复原状、赔偿损失。这些救济规则是普通的委托制度所无法提供的，可以更为全面地保障公众利益。

在制度设计上，信托与委托非常相似，实际上是将委托中的“委托人-受托人”两方主体结构加入公众，演变为“委托人-受托人-受益人”的三方主体结构，强调以受益人的利益或者特定目的管理资产。即，中央作为委托人，地方行使主体作为受托人，公众则是自然资源国家所有权行使的实质受益人。不论是国务院代表国家行使自然资源所有权，还是自然资源部统一行使所有权职责并直接行使部分所有权，抑或是省级、市地级人民政府等受托行使部分自然资源所有权，都应当以公众受益作为目的。其一，委托人是自然资源部，在全民所有自然资源所有权信托中，享有知情权，有权了解地方行使主体行使国家所有权、履行相关义务的情况，并要求地方行使主体对履职情况做出说明。此外，还有救济权、解任受托人的权利等。其二，受托人是地方人民政府等行使主体，享有对部分自然资源的管理权，同时有权主张获得相应的报酬或利益分配。受托人行使自然资源国家所有权，应“为受益人的最大利益”，“履行诚实、信用、谨慎、有效管理的义务”，发挥自然资源的经济、生态等多元价值。应保存处理事务的记录，定期将管理使用、处分及收支情况向同级人民代表大会、社会公众报告，接受人大代表、公众监督。其三，受益人是我国公众，实现全民所有自然资源的效益为全民共享，这是“国家所有，即全民所有”的应有之义。受益人的权利主要包括受益权、知情权和监督权，可以通过人民代表大会制度路径参与自然资源治理，可以通过社会组织提起公益诉讼的方式对自然资源损害进行救济。接下来应重点研究的是，如何具体保障和落实公众的这几项权利。

《宪法》和《民法典》均明确规定“国家所有即全民所有”，国家所有权的行使、国有资产的管理均应以实现“国家所有即全民所有”作为主要目的，使公众参与到共同治理中，切实共享全民所有自然资源资产。展望未来，一是需要重点探索明晰自然资源部、地方行使主体、各级人民代表大会及常委会、社会组织、公众等不同主体的权利义务；二是进行体系化设计，推进自然资源收益分配机制、自然资源损害赔偿机制、自然资源所有权诉讼等配套制度的构建：三是在“国有资产法”制定中，需要厘清不同类型的国有资产在国家所有权行使上的异同。

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