正文

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[4] 本文认为，这是混淆了工作的对象和法规效力的对象。

再如，《党政领导干部选拔任用工作条例》整体上归为党的自身建设法规，同时它规定本条例除了适用于党中央、地方各级党委中的领导人员，也适用于国家机关、政协中的领导人员；上列机关、单位选拔任用非中共党员领导干部参照本条例执行（第四条）。这是党管干部原则的要求，是一条领导规范。这个规定也被作为党内法规的效力对象扩张到非党组织和非党员的例子。 [5] 本文认为需要辨析。该条例规定的主要内容有两个方面，一是干部选任的条件，二是选任的程序。就选任条件而言，这是党规对党外人员设定某种标准，而非设定某种义务。在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度中，执政党有权设定国家机关、政协、参照公务员法管理的群团机关等单位的领导干部需具备的基本条件和资格要求，参政党按照执政党提出的标准来教育培养自己的党员，以输送他们进入国家政权和社会团体中担任领导职务。但是，条件不等于义务。要说义务的话，这是给拥有干部任免讨论决定权的党委（党组）设定的按照条件开展选任工作的义务。就选任程序而言，条例适用于国家机关、政协、事业单位等非党组织，实际上约束的是这些单位中的党组织和党员领导干部，因为他们才有干部管理权限。

概言之，党组织单独制定的文件“一般不会在党外成为公民、法人和其他组织为或不为某种行为的直接依据。”党组织与其他组织联合制定的文件则“具有法律效力，它可以在党外成为个人和组织实施相关活动的直接依据。” [6] 对于党的领导法规而言（不含党内规范性文件），绝大部分都是党组织单独制定的。 [7] 那么，党的领导法规一方面不给领导对象设定强制性义务，另一方面又旨在对领导对象产生强大影响力，这意味着领导主体在权利义务方面具有特殊性。这就要进一步讨论领导法规关系的内容。

二、区分宪法层面和领导法规（部门法）层面的领导权

领导法规关系的内容是指领导关系主体围绕领导活动所享有的权利和承担的义务。领导主体的权利义务是一体的，即职权职责，例如制定政策、提出立法建议、推荐干部、进行思想宣传等。被领导主体的权利主要是领导活动参与权、领导活动受益权等。在义务方面，对于直接的被领导主体即党组织和党员，其义务是服从党中央和上级党组织的领导，贯彻落实党的路线方针政策、遵守党的纪律、执行党的决定、完成党的任务等；对于间接的被领导主体即领导对象，其义务主要是拥护党的领导地位，通过法治方式贯彻党的主张和意图等。领导法规关系的运行，以领导主体的职权为枢纽，所以，领导法规关系内容的核心是党的领导权。要全面理解领导权，需区别宪法层面上的领导权和领导法规（部门法）层面上的领导权，前者是后者的正当性基础。在法学思维看来，二者不能等同。宪法上的领导权是具有强制效力的，但它一般通过领导法规关系的运行来实现，其效力的直接性主要发生在底线性重大政治判断等场合。领导法规上的领导权对领导对象发挥作用具有间接性。既不能以部门法领导权效力的间接性来否定宪法领导权的约束力，也不应把宪法领导权直接适用于领导法规关系中去。

1.宪法位阶的领导权

习近平总书记指出：“每一种法治形态背后都有一套政治理论，每一种法治模式当中都有一种政治逻辑，每一条法治道路底下都有一种政治立场。” [8] 共产党领导地位的政治逻辑，简言之，正如1921年3月列宁在《俄共第十次代表大会关于我们党内的工团主义和无政府主义倾向的决议草案初稿》中所指出的，只有工人阶级的政党即共产党才能“在政治上领导无产阶级，并且通过无产阶级领导全体劳动群众。不这样，便不能实现无产阶级专政。”列宁把这一点视为区别马克思主义与工团主义、无政府主义的重要标志。 [9] 坚持共产党的领导是社会主义国家的一条根本政治原则，这必然要在国家根本大法上予以体现。确定共产党的领导地位，是社会主义宪法与资本主义宪法的显著区别。我国2018年宪法修正案将党的领导载入正文，结束了党的领导是否具有最高法律效力的争议。宪法为我们提供了构建“党的领导权”这一重要法学范畴的根本法依据。

那么，宪法确定的党的领导是不是一种权力呢？有观点认为，党的领导权只是一种权利、权威，而不是权力， [10] 或者只是社会权力。 [11] 本文认为，党的领导权当然不是宪法第三章规定的国家机构职权（学界一般简称为国家权力），但也不是社会公权力、政治权利。所谓社会公权力或称社会权力，是指社会主体（特别是政治团体、社会团体）因拥有社会资源而对社会和国家的支配力。 [12] 在中国特色社会主义制度下，中国共产党对国家和社会生活实行全面领导，长期执掌国家公权力和社会公权力，不同于西方政治体制中的那种政党，故不能用西式的政党权利观念来看待我们党的领导权，党的领导权绝非可以自愿选择是否行使的权利；我们党也不同于西方社会中的团体组织或者我国的政治性团体，故不能用社会公权力来定位党的领导权。中国共产党是作为最高政治领导力量的宪法机关，党的领导权在属性上，不是政治权利，也不是国家权力、社会权力，它当然是一种权威，但更应明确它是一种独立的公权力类型，即宪法确立的党对各项国家权力和社会权力的全面主导权，以及对公民的深度引领权，在公权力体系中居于枢纽地位，接受宪法精神的约束。 [13] （原文该部分中有关“权力”与“权威”关系的论述内容略。）

就宪法领导权而言，其首要任务是组织并协调国家权力的不同分支之间、国家权力与社会权力之间，以及公权力与私权利之间的关系。这其实是现代政党的一个重要职能。早在20世纪初，著名的美国政治学和行政法学家古德诺（Frank Johnson Goodnow）以美国、法国、意大利的政治体制为例指出，如果国家行政机关没有实现相当程度的集权，而是最终处于有效的立法控制之下，那么就必然要靠政党来协调政治与行政的关系；即使行政机关实现了集中和集权，存在一个相当强大的政党体制往往也是民治政府和高效行政的必要前提。 [14] 我国著名宪法学家龚祥瑞先生也指出，“没有政党，就不能把独当一面的机关（部门）在方针政策上统一起来，以实现整个国家的目标”。 [15] 就当代中国而言，中国共产党领导人民建立起社会主义制度，剥削阶级作为阶级已经消灭，党不仅代表工人阶级，也代表全体人民，是使命型政党而非利益型政党，并且，组织建构起分工合作而非分权制衡的政权体制，因而中国共产党能够更好地履行权力协调和权利平衡的职责，实现在同级各种组织中发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。

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