“透过40年数据，我们发现了地方财政与政府雇员扩张的一个内情”

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2006年以来，我国政府雇员规模扩张及其决定因素都出现了重要的变化。首先， 如图1所示，从2006年到2019年14年间，政府雇员规模稳步强劲扩张。总数从1266万增至1990万，净增724万，年均51.75万 ；而在1978年到2006年的29年间，政府雇员从467万增至1265万，净增量798万（从467万增至1266万），年均27.5万。在这段时期，政府雇员规模从比教育行业就业人员少230万（2006年），转变为超过后者近百万（2017-2019）。 更重要的是，从2004年开始，政府雇员规模以远远低于此前的波动性稳步增长，直到2018-2019年增长速度才明显加快。 从1978年到2004年，增长率最低和最高分别为1994年的负10％和1984年的15％，均值和标准方差为3.86％和5.02％。2004年之后，增长率最低和最高为2013年的1.65％和2019年的9.48％，均值和标准方差为3.39％和1.97％。 平均增长率两者相近，而波动性前者却是后者的2.5倍。凡增速大起（落）之年，往往随后是大落（起）之年。 这类大起大落现象，难以用“自然的”、内生的和长期的因素加以解释，而是外生的、短期性行政命令政策即政府机构和编制改革干预的结果。显然，第二阶段之所以波动性较小，是因为行政和编制制度改革干预频数较少、或力度较小、或两者兼而有之。因此，通过分析1978-2019年时间序列数据，有助于揭示使用1978-2006年较短的时间序列数据难以揭示的长期因素的作用。

图1还清晰地显示了改革开放时期中国政府雇员规模变迁的三个阶段。第一阶段从1978年到1992年，政府雇员无一例外逐年增长，从467万增至1148万人，翻了一番多。第二阶段从1993年到2002年，政府雇员规模步入了负增长或零增长的轨道。1993年的规模从上一年的1148万人陡然降至1030万人，此后保持在1030万～1100万，接近零增长。2002年政府雇员总数为1075万人，低于十年前的记录。第三阶段从2003年到2019年，政府雇员重拾增长势能，继2003年从上年的1030万人增至1171万之后，逐年增至2019年的1990万人。把研究的时间序列数据延伸至2019年，使得第三阶段的长期增长趋势一目了然。 于是，研究改革开放时期中国政府雇员规模扩张的动因，就成为一个如何解释它在20世纪80年代扩张、90年代停止扩张、21世纪以来再度扩张的三段论问题。 为此我们既要纳入内生的、长期的动力性因素，也要启用外生的、短期的冲击性因素。

其次，影响政府雇员规模扩张的长期因素——财政收入和财政分权——也发生了若干重要的变化。 中国的财政收入向来有完全纳入国家预算、由各级政府财政部门直接管理的预算内/一般公共财政收入，和或多或少由征收部门管理运作的预算外/非公共财政收入的区别。 前者包括了所有的税收收入和纳入公共财政预算管理的非税收入以及国债收入。后者的内容随着财政改革和统计口径变动而有所不同。其主要内容，从1978年到2010年为预算外资金，2011年以来为未纳入一般公共财政预算的政府性基金收入，包括国有土地使用权与出让权收入、社会保障基金收入、地方专项国债等。考虑到债务收入的特殊性，本文把历年各级政府的国债收入纳入后者的范围进行分析。两者在本文以下的行文中，一律称为公共财政收入和非公共财政收入。图2报告了改革开放时期公共财政（预算内）和非公共财政（预算外）收入及其占GDP比重的变化。 从1978年到2006年，公共财政收入绝对值从1132亿元增至38760亿元，而相对规模，即占GDP比重，则经历了一个以1995年为谷底的U形增长过程。 同期，非公共财政收入绝对值从347亿元增至22734亿元。表示相对规模的曲线则先是上升（1978-1985），继而进入平台期（1985-1992），再而在1993年和1994年连续下滑至低点，并保持到2000年后再度在波动中持续上升。非公共财政收入的相对规模波动显著大于公共财政收入。自2006年以来，两者在绝对值上均呈增长趋势，但后者波动更大。按相对规模衡量，两者的差别更加显著。 公共财政收入上升和下降曲线均相当平滑。在2015年达到高点之后持续下降，反映了中央政府减税降费政策的效果。 2006年以来非公共财政收入，无论是按绝对值还是相对规模，均呈波动中上升状态，其背后的主要推手为地方土地财政收入、地方国债收入以及社会保险收入。把时间序列数据分析推至2019年，使我们有可能对公共财政收入和非公共财政收入变量在改革开放全程中对政府雇员的影响做出更客观、更稳定的估计。

分权是中国改革开放时期重要的制度安排之一。图3报告了三个测量财政分权的指标-地方财政收入占全国收入比重、地方财政支出占全国支出比重和地方财政收入占地方财政支出比重-在1978年到2019年的变化。2006年以来，伴随着土地财政/非公共财政收入重要性增强，三个指标均出现了某些重要的变化。 收入分权（按全国公共财政收入中地方占比测量）从2006年的47.22％逐步增至2019年的53.09％，而同期支出分权（公共财政支出中地方占比）则从61.13％增至85.3％。财政收支的垂直不平衡加大，意味着地方对中央转移支付的依赖度加大。这些发展进一步强化了1994年分税制改革的财政集权倾向 。而在分税制改革之前，地方财政收支占国家财政总收支比重，经历了1985年之前收入比重显著大于支出比重，到收支比重相近或收入略大于支出的发展 （见图3） 。使用1978-2019年长时段时间序列数据，能够更好地估计财政体制的集分权变化对政府雇员规模的影响。

▍ 背景、理论与假设

本文的研究对象和被解释变量政府雇员是一个包含了多个类别群体的概念，有必要在此稍加解析。 在政府雇员内，有不同的身份分类。首先是编制人员和无编人员的区别。在编制人员中，又有公务员、行政编人员、参公编制人员和事业编人员的分类。在这些门类中，公务员地位最高。行政编制不都是公务员，但公务员一定有行政编制。 参公编制是通常只有那些在政府行政单位工作的事业编人员才能拥有的身份，但并非所有在行政单位工作的事业编人员都享受参公待遇。编制管理是高度中央集权化的。中央编制委员会及其办事机构中编办负责制定中央以及地方政府各部门的行政级别和编制定额。在中央层面，编制定额直接下达到一级预算部门（如中编办、财政部、商务部、国家矿山安全监察局）；在地方层面按功能和地区切块分配编制定额。从财政的角度看编制的重要性，在于它与财政拨款的绑定关系，编制人员均为财政供养人员。 有编制必有财政供养和拨款，没有无财政供养和拨款的编制。 分税制改革以来，各地区的编制人员定额是决定中央对地方转移支付数额的主要决定因素之一。

尽管中国官方在《中国统计年鉴》中提供了政府雇员的年度和地区分布数据，但对其中的细分类，并无系统持续的报告。人社部发布的《2015年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》《2016年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》曾披露2015年和2016年全国公务员总数分别为716.7万和719万。财政部出版的《地方财政统计资料》（1993-2009）报告了部分年度全国各省级行政区的行政编和事业编财政供养人口数据。例如，从2000年到2007年，地方行政编在职人员从572.67万人增至976.24万人，而同期全国政府雇员从1101万人增至1291万人，地方行政编人员占比从52％增至75％。这些数据表明，在这期间，行政编人员增长较快，成为政府雇员规模扩张的主要因素。陈那波和黄伟民对广东省某市某区的调研发现， 2017年底，该区在编工作人员为3679名，编外人员为5165人，在编人员占比42％。政府的层次越低，无编雇员占比越大 。 一个合理的推测是：在编和无编政府雇员规模变动的驱动因素可能不同，前者更可能受公共财政行为影响，后者则主要由非公共财政行为驱动。

我们将建立时间序列回归模型来解释改革开放时期中国政府雇员规模的年度变动。 政府雇员总数（绝对规模）和官民比即政府雇员占人口比（相对规模）的年度数据构成模型的因变量。我们试图解释两个变量为什么在有的年份较高，而在其他年份较低 （见图1） 。长时段的时间序列数据分析非常适合包括中国政府雇员规模之类的国别研究。诚然，我们可以通过以省等行政区划为分析单位研究中国政府雇员的规模，但这样做实际上是关于中国地方政府，而非作为一个整体的中国政府雇员规模的成因研究。

本文采用地方财政自主度测量财政分权，并预期其系数在负的方向上通过显著性检验。 这一可能性的实现，还与中国财政体制从财政大包干转为分税制相关。 在分税制改革之前，地方政府曾长期是大部分税收的征收者，中央政府必须依靠地方上解收入运作，或者说，地方政府作为一个整体，其转移支付收入为负。因此 ，当地方政府在财政包干体制下，获得了发展本地经济的权力的同时，仍旧负有向中央上解收入的责任时，它们有动机也有能力尽可能地减少对中央财政的上解，把更多的收入，或者以预算外收入的形式，或者以藏富于民的方式，留在地方。分税制改革之后，地方政府作为一个整体必须依靠中央转移支付才能维持运行。 地方不但转移支付多多益善，在自有财政收入的征收上也不遗余力。 换言之，财政体制的变化，导致中国财政相对规模（以财政收入占GDP比重测量）在分税制改革之前走低、之后走高

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