《杰伊条约》与美国建国初期的美英关系

美国建国初期英美关系中的突出问题

英美在《杰伊条约》谈判中的博弈

1794年5月，美国最高法院法官约翰·杰伊（John Jay）受联邦政府委派，前往英国进行谈判。上述三个方面的问题成为杰伊与英国政府谈判的主要内容，双方经过长达五个月的交涉，最终在1794年11月19日签订了《友好、通商与航海条约》，即《杰伊条约》。

在谈判中，债务问题解决得相对比较顺畅。在杰伊出使英国前后，美国政府在偿还战前所欠英国债务这个问题上已经没有多大异议。所以双方很快达成协议，美国偿付欠英债务，英国对美国船主受到的损失进行赔偿，具体数额由仲裁委员会决定。最终仲裁委员会判决，美国政府将在1802年之前偿还战前美国人欠英国商人且尚未由法院收回的私人债务，金额为60万英镑。英国将在1802年之前对由于英国在对法战争中的海上封锁行动使美国船主受到的损失进行赔偿，金额为10,345,200美元。需要指出的是，关于战时中立国家海上权利的问题并未解决，而被有意地搁置了起来。美方认识到彼此的实力差距不可能迫使英国接受自己的主张，因此也就默认了这种处理方法。双方争议较大的是商业和哨所问题。

就商业问题而言，杰伊使命的目标是与英国签订一份商业条约，确保美国船只能够自由地与西印度群岛进行贸易，谈判的必要条件是“获得允许用我们的船只将一般而言的美国商品，或某种特别指定的商品从美国运往英属西印度群岛，并且用我们自己的船只将英国船只运到那里的商品从当地直接运回美国”。如果不能获得这些让步的话，杰伊就应该避免缔结任何商业条约，并将达成一致的条款提交国内，等候进一步的指令。

《杰伊条约》的相关商业条款规定：美国人在英属西印度群岛的贸易中获得与英国人同等的权利，但是他们的船只吨位必须限制在70吨以内，并且不能将英属西印度群岛的一些产品进行再出口，其中包括糖、棉花、咖啡、可可和糖蜜等——被当时和现在的人们都普遍视为该条约的失败之处。它立刻在美国国内引起了巨大的愤怒，民众斥责杰伊为叛国者，参议院也拒绝批准这项条款。令人吃惊的是，这一条最初是杰伊本人提出的。1794年7月，在与英国外交大臣格伦维尔进行的几次非正式会谈中，杰伊仅仅要求格伦维尔默许“向我们部分地开放与西印度群岛的贸易”。8月6日，他向格伦维尔送交了关于会谈和商业条约的大纲，其中详细阐述了他关于美国参加西印度群岛贸易的思想：美国公民可以用载重量在100吨以内的美国船只将任何以前由英国船只从美国运送的商品、制成品和货物运往英属西印度群岛，美国船只也可以运载西印度群岛上的商品，但这些商品只能在美国卸载，而不能运往其他任何地方，只有用西印度群岛的糖蜜在美国酿造的朗姆酒除外。这些提议在美国政府中并未引起太大的争论。相反，在这个问题上最激烈的争论来自英国。

当时英国贸易委员会的主席霍克斯伯里勋爵（Lord of Hawkesbury）立刻从中感到了对英国航海体系的挑战。不管杰伊提出多少限制，这毕竟意味着英国在西印度群岛航运业上的垄断权被打破了。他非常担心英国政府会被杰伊的那些限制性条件蒙蔽，从而接受这些建议。他的担心变成了现实，外交大臣格伦维尔在8月份拟定对杰伊8月6日所提大纲的反建议草案，他最初的笔记表明他正在考虑与美国缔结一项持续时间有限的商业条约，这项条约将把双方的关税和吨位税降到最惠国水平，彼此禁止采取歧视对方的进口政策，以及确保债务与人身安全。格伦维尔在他的笔记中提出了这样的问题：“在美国与西印度群岛的商业问题上可以提出什么样的建议，或者同意什么样的永久性或暂时性的政策，以便在可能的情况下让美国在我们新得到的殖民地中获取利益呢？”8月30日，格伦维尔完成了他的反建议草案，并且提交英国内阁审阅。在该草案商业计划的第六款中，杰伊的建议几乎被完全接受，而仅仅是把该条款的有效时间限制在目前对法战争期间以及初步和约签署之后的两年内，并且将美国船只的吨位限制从100吨降低到70吨。在霍克斯伯里勋爵看来，这等于是建议英国应该为了美国的利益而完全废除航海体系。

霍克斯伯里勋爵激烈反对格伦维尔的反建议草案，他的观点仍然是重商主义者们一直使用的老论调：正是将美国船只排斥在西印度群岛的贸易之外，才有利于英国的航海业和贸易增长；放松航海体系将会使英国的航运业面临美国的有力挑战，从而严重削弱英国的海上力量，而这个海上力量正是英国生存和繁荣所依赖的基石；美国凭借其有利的地理位置将会加强英属西印度群岛对美国的经济依赖，最终“在很短的时间内就会成为西印度群岛事实上的主人”。1784年，英国的重商主义者们正是依靠这些论点唤起了英国群众的支持，挫败了谢尔本伯爵（Earl of Shelburne）所提出的《与美国交往议案》（American Intercourse Bill），但是这次霍克斯伯里勋爵的观点没有引起预料中的反响，格伦维尔的反建议得到了内阁的批准，没有做任何改变就被提交给了杰伊。

英国政府在航海贸易体系问题上的态度变化耐人寻味，但我们不能就此得出英国准备放弃贸易垄断转而实行自由贸易政策的结论。的确，持有自由贸易思想的小皮特此时担任英国首相是一个重要因素，但更重要的是当时国际局势的变化。1794年，以英国为首的欧洲各国与大革命时期的法国已经进入全面战争状态。这是一场决定欧洲霸权归属的战争，直接关系到英国作为一个大国的生存问题。法国在瓦尔密战役后已经转入进攻，并且在土伦和比利时方向都获得胜利，反法联盟内部却出现分崩离析的迹象。在这种情况下，英国必须集中全部力量与法国作战，实在不愿意因与美国在航海体系问题上产生分歧而分散自己的力量。著名的重商主义者、在1784年挫败《与美国交往议案》中发挥重大作用的奥克兰男爵威廉·艾登（William Eden, Baron of Auckland）声称，他对于“过去4个月内无穷无尽的奇怪的失败、背叛、撤退、投降、无能和耻辱”感到极为忧郁和沮丧，因此希望“我们能够避免与美国发生分歧”。长期以来，防止欧洲大陆落入一个强国的控制之下都是英国外交政策最优先的考虑，因为在这种情况下，英国将失去作为欧陆均势操控者的地位而沦为欧洲边缘上的岛国，这样其国际重要性将大为下降，甚至连英伦三岛本土的生存都受到威胁。权衡之下，绝大多数英国人自然优先关注欧洲局势，而不愿在航海体系问题上与美国继续纠缠下去。这导致霍克斯伯里勋爵及其支持者发现自己在维护英国航海体系的斗争中陷于孤立，并最终失败。

格伦维尔的反建议很快被杰伊接受，成为《杰伊条约》中的第十二条。杰伊将这个条款视为自己主要的外交胜利。他唯一感到遗憾的仅仅是这个条款所规定的有效期太短了。在杰伊看来，这个条款尽管规定了各种限制，但它仍然有象征意义，意味着英国人已经不再那么严格地恪守航海体系，以后就有可能让他们做出更大的让步。在给接替杰斐逊担任国务卿的埃德蒙·詹宁斯·伦道夫（Edmund Jennings Randolph）的信中，杰伊明确表达了他的信心：“英国公众的思想将逐渐变得愿意接受这个，以及其他前所未有地违反他们心爱的航海条例的行动。”后来美国公众与国会对这个条款的抨击主要是杰斐逊共和党人煽动的结果。实际上，尽管美国参议院拒绝批准这个条款，英国也同意搁置条约的这个部分，但这并不能掩盖英国在其长期确立起来的航海体系方面做出让步的事实。而且，美国和西印度群岛的商人们也不会遵守两国政府的限制，大量的走私活动足以让美国商人进入西印度群岛的市场。

在哨所问题上，对英国来说，涉及其能否在失去北美十三个殖民地之后继续保持在北美洲的影响及其剩余北美殖民地安全的问题。对美国来说，涉及其能否维护领土完整，并充分利用美洲广袤内地所带来的巨大发展潜力的问题。但是，就像在其他问题上一样，由于两国实力的巨大差距，所以决定的主动权仍然掌握在英国手里，而美国往往是被动地对英国的行动做出反应。

最初强烈反对交出保留哨所的是英国的皮毛贸易商，后来随着抨击美国没有充分履行其和约义务的声音日益增强，越来越多的英国人把保留这些哨所地区视为迫使美国人履行其和约义务的杠杆。在英国政府眼中，保留哨所是美国独立后保持英国在北美内陆地区利益和影响和保证加拿大安全的手段。1790年起，随着皮毛贸易的衰落，英国政府渐渐认为保留这些哨所变得得不偿失，于是开始考虑如何在交出这些哨所的同时保持英国在美洲内陆的利益与影响和保证加拿大的安全。

为了实现这个目标，英国在与杰伊的谈判中使用两个策略。一是要求获得“调停”西北地区印第安人部落与美国移民之间冲突的权力；二是希望通过确定美国与加拿大之间的边界，在英国殖民地与密西西比河可以航行的河段之间建立领土上的联系。

美国独立战争之后，英国在北美洲内陆地区的影响很大程度上是以它和当地印第安各部落的贸易形式表现出来的。所以在谈判中，格伦维尔明确向杰伊表示，让出美国西北边界地区的哨所一定不能切断“加拿大和那些居住在大湖区以南和以东的印第安人诸部落之间的贸易和交通线路”。不仅如此，英国还希望利用美国西部移民与当地印第安人之间的冲突来扩大自己的影响力。1794年春，格伦维尔收到了《关于加拿大与印第安诸部落贸易的备忘录》。该备忘录声称，如果美国与当地印第安人之间的冲突继续下去，将会对英国的利益造成损害。因此，英国应该推动美国与印第安人之间达成公正平等的和解，在二者之间建立一条“公正的界线……在印第安人与美国国会达成协议并正当地出售这些土地之前，美国不能越过这条界线”。这就意味着，英国将成为美国和当地印第安人之间的“仲裁者”，在当地发挥巨大的政治影响。霍克斯伯里勋爵对这个想法极感兴趣，在杰伊谈判期间他一再向格伦维尔强调：“我们应该保持为印第安人进行调停的权利，这样就显得我们不会完全抛弃他们。”杰伊对此委婉地拒绝，声称他没有权力接受英国的调停建议，而且美国社会目前所盛行的“激烈狂热的气氛”也意味着英国的调停不会取得满意的结果。在杰伊的反对下，《杰伊条约》并没有对英国的调停问题做出规定。但是，英国方面并没有放弃这方面的努力。1794年11月9日，《杰伊条约》刚刚达成，内政大臣波特兰公爵（Duke of Portland）就给加拿大总督多尔切斯特勋爵（Lord Dorchester）发出指令，核心内容就是对目前美国与印第安人之间的冲突进行调停。该指令声称，没有什么比英国的调停更能为新条约的履行提供便利，并促进相关方的利益了，多尔切斯特勋爵应该提供充分的合作以“实现这个对各方都有利的目标”。第二天，格伦维尔在给驻美公使哈蒙德的信件中也附上了这份指令的副本，并且命令哈蒙德与美国财政部长汉密尔顿秘密接触，以推动这个计划的实施。但是，从当时美洲的实际情况来看，英国人的这些行动为时已晚，因为1794年8月20日鹿寨战役的失败已经足以迫使印第安人做出美国所需要的让步，这就使英国方面的调停变得不再必要了。很快，美国和印第安人便于1795年签订了《格林维尔条约》，开放俄亥俄河谷大部分地区供白人定居。英国获取在美国与印第安人之间调停权的努力以失败告终。

与美洲内地的政治影响相比，英国商人们更感兴趣的是美国西部地区巨大的市场潜力。当时的英国人普遍认为，溯圣劳伦斯河而上直到大湖区，再沿密西西比河而下深入美洲内陆，将会出现一个巨大的环形贸易区，英国可以用制造品交换这个地区的农产品和原材料。这非常符合英国政府与商人心中理想的英美互补性经济关系。为了充分利用当地的市场潜力，英国必须获得密西西比河上的自由航行权。然而，当时密西西比河西岸及河口却掌握在西班牙人手中。在两国还是对法作战的盟友时，西班牙不会给英国在密西西比河上的航行自由设置障碍，它甚至还要求英国向西班牙属地中的印第安部落提供制造品，可是一旦和平到来，西班牙是不会乐见英国势力向密西西比河流域渗透的。因此，英国希望尽可能早地消除这一障碍，最好的办法就是让英国在美洲的殖民地与密西西比河可航行的河段建立起领土联系。

1783年的《巴黎和约》规定，美国和加拿大的西部边界位于伍兹湖以西，沿北纬49度线直到该线与密西西比河的交汇处。但在1794年，人们开始怀疑北纬49度线与密西西比河并不相交，这就给英国实现其目标提供了机会。杰伊在当年8月6日向格伦维尔提出的会谈大纲中，建议由一个英美联合委员会进行地理勘测，如果北纬49度线和密西西比河并不相交，那么应该划出一条“被裁决与上述条约的意图和含义最为一致的界线”。这就意味着将美国和加拿大西部边界问题提交仲裁解决。杰伊希望，在委员会进行冗长辩论的时候，大批的移民足以建立一条对美国有利的边界线。

格伦维尔十分清楚拖延时间对美国有利，所以他希望尽快解决这个问题。他在8月30日提交英国内阁讨论的反建议中，主张如果北纬49度线与密西西比河并不相交，那就应该将美加西部边界线南移，直到这条线能够与密西西比河相交。因此，美加西部边界线的起点可以从伍兹湖移到苏必利尔湖。这样，加拿大的领土就可以和密西西比河连接起来。而由此导致的边界调整将会把3万至35万平方公里的美国领土（今明尼苏达州的北半部）划归加拿大。格伦维尔声称，英国必须与密西西比河可以航行的河段建立起领土联系，否则密西西比河上的航行自由就是一句空话。

杰伊对此表示反对。9月1日，他告诉格伦维尔，首先他无权割让美国领土，其次美国的公众舆论也根本不会接受这样的要求，英国方面坚持这个要求“完全令我失望”。杰伊声称：“在一个海湾、海峡、峡湾或河流中自由航行的权利，无须也并非必然以占领和拥有这些水域作为前提条件才能实现。”格伦维尔则声称，以苏必利尔湖一线为界并不意味着美国就要比加拿大割让更多的领土，英国所希望的仅仅是确保它不用经过外国领土就能进入密西西比河的权利，而这现在已经是既定事实。双方在这个问题上的争论一度将谈判逼至破裂的边缘。僵持局面一直持续到10月。在杰伊的坚持下，格伦维尔最终还是做了让步，同意在两国政府的授权下对密西西比河进行勘测，如有必要，通过友好的谈判来解决边界问题。

迫使英国在边界问题上做出妥协的因素与迫使它放松航海体系的因素是一样的。如果坚持苏必利尔湖一线作为美加西部边界，很可能导致谈判破裂甚至引发战争。在英国正与法国进行殊死搏斗的情况下，这是极不明智的。而且条约的第三条已经规定：“在任何时候，英王陛下臣民、美利坚合众国公民以及居住在上述边界线两端的印第安人都有权通过陆上交通，或内河航行在双方位于美洲大陆的领土或国家（哈德森湾公司所拥有的领土例外）之间自由往返，在属于双方的湖泊、河流和水域中自由航行，并且彼此自由地进行贸易。”这一条本身就可以使英国商人进入美国内陆市场。按照当时自由贸易论者的观点，供求关系这只“无形的手”足以保证英国垄断当地市场。至于西班牙可能造成的障碍，当时的英国政府和公众仍然对英美两国联手迫使西班牙让出密西西比河流域抱有很大希望。最终《杰伊条约》规定：英国将在1796年6月1日之前撤出美国西北边界哨所，确保双方在密西西比河上的航行自由，密西西比河东岸的所有港口同时对双方开放，双方商人可以自由运输商品进行贸易，只按本地人的税率交税。

《杰伊条约》的谈判过程表明，英国有把握实质问题的强大能力和高度灵活的谈判手段，为了实现自己的主要目标会在细节问题上做出看似重大的让步，如同意让出美国西北边界的哨所。此时，英国外交战略的中心事务是保持欧洲的均势格局，与之相比英美关系仅具有边缘性地位。集中全力与法国作战而不愿在美洲问题上过多分心是导致英国在航海体系和加拿大边界问题上做出让步的最主要原因。条约谈判的时间长达半年，一个重要因素是杰伊每周只能与格伦维尔会晤一次，当他要求增加与外交大臣会谈次数的时候，得到的回答是由于欧洲大陆的局势，外交大臣无法抽出更多时间，这也从侧面佐证了上述论断。可以说，欧洲紧张的国际局势促成了英国方面在《杰伊条约》的谈判中进行妥协，在客观上给美国带来了巨大好处。

美国国内对《杰伊条约》的反响

《杰伊条约》的内容在美国一经公布，就立刻引起了轩然大波，反对该条约的人们认为这是在出卖美国国家利益。纽约的一名反对者在墙上写下了言辞激烈的话：“诅咒约翰·杰伊！诅咒每一个不诅咒约翰·杰伊的人！诅咒每一个不在窗前点上灯并且彻夜不眠地诅咒约翰·杰伊的人！”杰斐逊等共和党人竭力阻止华盛顿总统签署《杰伊条约》，失败后他们还企图阻止众议院为履行《杰伊条约》拨出必要的款项。关于《杰伊条约》对美国的利益造成了什么样的后果，历史学家们也多有论述。然而，如果想从国家核心利益和英美关系发展的角度来解读《杰伊条约》的影响，就必须把它放在美国外交政策发展的大背景下加以考察。

美国建国初期，在外交政策乃至整个建国方针上就存在着以汉密尔顿为首的联邦党人和以杰斐逊为首的共和党人之间的冲突。联邦党人的主要思想是：美国是一个新生的弱小国家，它需要时间以及和平的国际环境来发展壮大自己，而这就需要与英国保持即使不是友好的也必须是和平的关系。而在联邦党人看来，这正是《杰伊条约》最大的价值所在。1795年7月，华盛顿要求汉密尔顿给他一份报告“阐明条约的利与弊”。汉密尔顿在报告中指出，该条约最重要的特点是“尽可能合理地”解决了美国与英国之间的争议，并且让这个国家置身于欧洲“可怕的”战争之外。“认真考虑一下，这个国家在对外关系中最大的利益就是和平。”汉密尔顿认为，如果美国在接下来的10—12年里能够避免战争的话，“那么我们就能够不用太焦虑地面对这个问题，并且以实力和影响提出和支持获得比我们目前能够享有的更大商业利益的正当要求”。在有关杰伊条约的辩论中，联邦党人以“卡米路斯”为笔名发表了38篇拥护性文章（除了10篇外都是汉密尔顿写的），充分阐发其立场。

以杰斐逊为首的共和党人的基本思想则是：作为一个新生的共和国，美国的政体与英国的君主制格格不入，与英国关系过分密切不仅将使美国因为依赖对英贸易而在经济上丧失自给自足的能力，还会败坏美国的政治道德，腐蚀共和制的基础；美国有能力对英国施加压力，方法就是“紧缩他们的商业”。1794年1月，麦迪逊提出对英国的航运业征收歧视性关税，提高英国船只的吨位税同时降低法国船只的吨位税，以此迫使英国效仿法国，通过签订商业条约承认美国的商业自由。从这个角度来看，共和党人认为《杰伊条约》并没有迫使英国人做出足够的让步。用《费城曙光报》编辑本杰明·富兰克林·贝奇（Benjamin Franklin Bache）的话说，《杰伊条约》“对这个国家的独立和最好的利益造成了致命的打击”。但是，贝奇没有明确指出他眼里美国“最好的利益”到底是什么。麦迪逊在1795年8月23日的信中指出，《杰伊条约》有三个方面令他特别担心，那就是在航运业方面出现的“破坏性趋势”、对法国的“潜藏敌意”以及未能加强或保卫中立国的权利。实际上，在1794年4月21日杰伊启程前，他曾与汉密尔顿、奥利弗·埃尔斯沃斯、鲁弗斯·金等联邦党首脑人物进行会晤，这次会晤的内容成为国务卿给杰伊的谈判指令的基础。在会上国务卿已经提出，杰伊此行的主要任务是在必要的情况下施加压力，让英国对扣押的美国船只提供赔偿；为美国贸易的中立国权利寻求更加自由的解释，并且争取获得一份允许美国船只进入西印度群岛贸易的许可证。很明显，其中已经包括了维护美国航运自由和中立国权利的内容。而且杰伊接到的指令也明确表示，他在两个问题上是绝对不能让步的，那就是他所签订的条约不能与现有的美法协定冲突，而且美国船只必须参与西印度群岛贸易。因此，麦迪逊至少不能将他眼里的《杰伊条约》这三个主要缺陷归咎于联邦党或联邦政府对谈判指导的偏差，或是对美国核心利益的误判。至于条约的实际内容是否完全体现了美国政府给杰伊的指令要求，双方见仁见智。

需要指出的是，谈判是双边的行动，任何一方都不可能将自己的要求强加给对方而不做出任何让步，更不用说按照当时的实力对比美国处于弱势。尽管汉密尔顿也不喜欢《杰伊条约》中对美国与西印度群岛贸易所施加的限制，但是他认识到：“一个非常强大的国家常常可以在奉行良好政策的同时还用傲慢的口气讲话，但是一个弱小的国家却不能轻率地这么做，我们的特点就是后者，尽管我们是从一个伟大帝国的胚胎中孕育出来的。”麦迪逊对此心知肚明。他对《杰伊条约》的抨击和否定更多的是从他自己的政治立场出发的，这并不能表明他对美国核心利益的认识与联邦党人存在本质差别。也正是因为这个原因，尽管麦迪逊在公开场合严厉抨击《杰伊条约》，但是当杰斐逊要求他提笔写文章与“卡米路斯”的辩护性文章进行论战的时候，他非常坚决地表示了拒绝。作为退休的国务卿，杰斐逊本来是领导反对《杰伊条约》的最佳人选，但是他不愿参加共和党人反对条约的公开斗争。在他给共和党朋友们的信中，杰斐逊尽管毫不掩饰他对《杰伊条约》的厌恶，但是他抨击的重点并不是外交方面，而是政治方面。杰斐逊认为，《杰伊条约》的秘密谈判方式有违美国的民主原则，并且担心在就《杰伊条约》进行的辩论中，联邦党人企图引导公众舆论，“一个发现他们在立法机构的一院中已经丧失多数的党派，肯定企图在另一院以及行政机构的援助下，以条约为借口制定法律”。可见，在对美国核心利益的界定方面，共和党人与联邦党人并不存在差异。在杰斐逊之后的历届共和党总统任期内，航行与贸易自由、中立国权利和在美洲大陆上行动（扩张）自由始终是他们追求的主要目标。这就确保了美国外交政策的延续性不受政府更迭影响。

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