逐条解读六部委财预50号文《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》【附结构导图】

关于分类妥善处置 ：

2016年1月11日财政部发布《对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预[2015]225号）， 该意见是国务院43号文以及新预算法的相关要求的具体落实， 主要内容是对地方政府债务余额实行限额管理，取消了地方融资平台公司的政府融资职能，支持通过PPP、政府购买服务等措施融资。

该意见对地方债务限额进行分类管理，分为一般债务限额和专项债务限额。这也为之后的154和155号文埋下伏笔。 不同的债务类型，政府的偿还资金来源不同，其中：

• 一般债务 纳入一般公共预算管理，主要以一般公共预算收入偿还，当赤字不能减少时可采取借新还旧的办法。

• 专项债务 纳入政府性基金预算管理，通过对应的政府性基金或专项收入偿还；政府性基金或专项收入暂时难以实现，如收储土地未能按计划出让的，可先通过借新还旧周转，收入实现后即予归还。

对于地方政府存量债务，该意见也根据不同的债务类型做出了差异化的处理规定：

• （1）对于甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，属于 公益性项目债务的，由地方政府统筹安排包括债券资金在内的预算资金偿还 ，必要时可以处置政府资产；

• （2）属于 非公益性项目债务的，由举借债务的部门和单位通过压减预算支出等措施偿还， 暂时难以压减的可用财政资金先行垫付，并在以后年度部门和单位预算中扣回。

• （3）地方政府存量债务中通过银行贷款等非政府债券方式举借部分， 通过三年左右的过渡期，由省级财政部门在限额内安排发行地方政府债券置换。 为避免地方竞相发债对市场产生冲击，财政部根据债务到期、债务风险等情况予以组织协调，并继续会同人民银行、银监会等有关部门做好定向承销发行置换债券等工作。

本条一方面限定了整改期限与责任追究的机制，另一方面，强调了各地财政监察专员办事处的监督责任。

债券管理领导小组是国办函（2016）88号《地方政府性债务风险应急处置预案》首次提出：

• 县级以上地方各级政府设立政府性债务管理领导小组（以下简称债务管理领导小组），作为非常设机构， 负责领导本地区政府性债务日常管理。

• 当本地区出现政府性债务风险事件时，根据需要 转为政府性债务风险事件应急领导小组 （以下简称债务应急领导小组），负责组织、协调、指挥风险事件应对工作。

而这个“各地财政监察专员办事处”的职责来自2016年11月24日的财预〔2016〕175号《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》

主要还是因为新预算法和国发〔2014〕43号文件实施以来，部分地区常见债务管理责任不力、违法违规融资担保现象时有发生、一些政府和社会资本合作项目不规范等问题。

这也是《暂行办法》出台的原因。所以办法有针对性地对专员办实施地方政府债务监督做出系统规范。

1. 监督重点： 全面覆盖地方政府债务限额管理、预算管理、风险预警、应急处置，以及地方政府和融资平台公司融资行为。
   

2. 监督方式和对象 ：可综合运用调研、核查、检查等手段，建立常态监督机制；必要时可延伸至相关政府部门、事业单位、融资平台公司、金融机构等单位，防范地方政府通过企事业单位违法违规融资。

3. 监督处理 ：明确专员办查实地方政府债务违法违规问题，应当依据新预算法、《财政违法行为处罚处分条例》等规定作出处理；其中属于应当追究有关政府及部门、单位人员责任的，专员办应提出处理意见报财政部。

4. 监督考核 ：考核结果纳入专员办财政预算监管业务工作考核范围，体现正向激励 。

由于2008年中国的“4万亿”计划旨在刺激宏观经济，但除中央政府投资以外，还需要地方各级政府配套投资。

因此， 2009年融资平台的举债规模出现了爆发式的增长 ，其中融资平台发行的城投债在当年就从之前的不足千亿元规模，井喷达到了3000亿元以上。

融资平台通过举债融资为地方经济筹集资金，在应对国际金融危机冲击中，发挥了积极作用。但是与此同时， 融资平台负债规模迅速膨胀、地方政府违规变相担保、偿债风险骤升 等现象，也逐渐引起了中央层面的重视。

中央层面

2010年6月，国务院发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号），一定程度 明确了城投融资平台的定义 ，而且该定义一直沿用至今。

19号文指出地方融资平台发展中的亟须高度关注的问题，主要是 “融资平台公司举债融资规模迅速膨胀，运作不够规范；地方政府违规或变相提供担保，偿债风险日益加大；部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失等” 。

19号文要求地方各级政府 对融资平台公司的债务进行全面清理 ，并 对融资平台公司进行清理规范 ，同时也要求银行业金融机构加强对融资平台公司的融资和信贷管理，并 再一次强调要坚决制止地方政府违规担保承诺行为。 文件将融资平台公司分为三类：

对于第一类公司，要求今后 不得再承担融资任务， 而应该通过财政预算渠道或采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题，第二类和第三类 融资平台公司仍可以保留 ，但要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作；要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构。

不过颇为令人玩味的是，自从国发19号文发布以后，地方政府平台的增长不但没有下降，反而一路膨胀。

银监助攻

在这以后两年，银监会均出台融资平台贷款风险指导意见。银监会2010年连发110、244两文，清查地方政府融资平台贷款，甄别地方政府融资平台，对不同平台进行 分类处置 以化解风险，对于 地方政府融资平台借款不得新增。 此后 阻断了通过行政指令融入银行贷款的可能 。

2012年，信托投资渠道也受到监管政策影响收紧。 随着地方政府融资平台债务风险的上升以及“影子银行”规模的快速膨胀，影子银行输血地方政府融资平台逐渐发展壮大，信托贷款、委托贷款等形式不断出现， 地方政府违法融资有抬头趋势 。

在这种情况下，国务院、财政部、发改委、人民银行和银监会先后出台国发[2010]19号文和《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预[2012]463号文）以 阻断信政合作模式 。

在信贷受阻，信托受控的前提下，通过地方政府融资平台也就只剩下发行城投债成为融资的主要途径。

2014年Q4以后：大禹治水的新预算法与43号文时代

19号文时代监管政策，无论是财政还是银监系统，都相对而言重堵不重疏，政策协调性还有较大的提升空间。因此，一度只有平台贷款增量得到控制，影子银行和债券形式的地方政府债务仍持续扩张，19号文落实效果有限。

然后就到了新预算法+43号文的时代：

43号文总的精神是以透明规范的地方政府债替代城投平台类债务，有利于化解地方政府债务的长期风险。

43号文明确要 剥离融资平台公司政府融资职能， “不得通过企事业单位等举借”政府债务，地方政府债券是唯一合法的地方政府举债形式。

存量债务处理上，属于政府应当偿还的债务要纳入预算管理，并允许通过发行债券和处臵政府资产偿还；不属于政府应当偿还的债务，应市场化处理，债权人应按照商业化原则承担相应损失。

然后可以说，无论是财政还是金融体系，出台的一系列的规章制度，其实都是延续了新预算法及43号文的精神和主旨，在范围界定、流程设计、落实细则、惩处要求等各个方面进行补漏和细化，直至今日。

这个是重申财预〔2016〕175号《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》文中的要求：

第十三条 专员办对融资平台公司融资行为进行监督，主要包括：

（一）地方政府及其所属部门将土地注入融资平台公司应当履行法定的出让或划拨程序，不得将公益性资产作为资本注入融资平台公司，不得将储备土地作为资产注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源；

这里细化到需要以书面声明的形式来承诺“不承担政府融资职能，并明确自2015年1月1日起其新增债务依法不属于地方政府债务 ”。