正文
全书的内容归结起来，其实就是在回答“如何制造地方政府”与“为何制造地方政府”两个大问题。今人对地方政府的存在或许已经习以为常，但对于西周时代的人而言，周天子的政府直接控制王畿，王畿以外皆为诸侯国，才是地方行政的常态。君主的中央政府通过郡县等地方政府控制与治理国家疆域，可以说完全是东周秦汉时期逐步发展起来的新型模式。诚如作者所言：“战国至汉初处于将城邦‘郡县化’的阶段，郡县制既要取代城邦、在地方上遂行统治，又要改造城邦，在地方建构新的政府。战国至汉初是传统中国制造地方政府的关键时期。”弄清楚战国至汉初时期国家建设地方政府的路径与形塑地方政府内部权力结构的思路，对于认识早期地方政府的性质以及之后地方政府的发展方向有重要的意义。因此，选取这两个问题作为研究的突破口，可谓是“击敌要害”。
作者认为，在战国至汉初的数百年间，郡实际上经历了从军区到地方政府的演变。第一章中，作者利用睡虎地秦简、岳麓秦简与里耶秦简等材料，系统检讨了过往学界有关战国秦郡是否辖县的观点，指出秦昭王晚期至秦王政即位之前，秦郡尚无权管辖县的财政、人事与司法等事务，而从战国秦兵器的铭文来看，秦郡守最早的权力似为军权，主要负责监铸兵器等事务。因此，早期秦郡“应视为军区，不宜视为地方政府”。接着，第二章中作者对张家山汉简所见郡制进行细致分析，指出汉初郡的司法权来自中央官廷尉的分割，人事权来自中央官中尉与太史的分割，郡长官的行政权实际上是统合各中央官署分割出的职权而来，汉初之郡的性质为中央外派官署。至此，《制造“地方政府”》将战国至汉初郡制的发展历程，细分为战国秦、汉初与西汉中期以后三个时段，并构建起“军区→中央外派官署→地方政府”的三阶段论。
无独有偶，大陆学界亦有相类似的观察。如陈长琦先生在上个世纪就曾提出战国时期各国的疆域普遍较小，中央政府完全可以直辖全部的县，郡的职能以领导军事为主
（《战国秦汉六朝史研究》，广东人民出版社，1997年，第1~17页）
。孙闻博先生也注意到在张家山汉简《二年律令·秩律》中汉初中尉、郡尉不仅内部职官设置基本相同，而且从长吏到各级属吏的秩级也完全一致，“京师与诸郡在军事上没有高下之别，秦及西汉早期所置郡，或可看作中央内史地区的平行延伸，而非后来意义的‘中央—地方’格局形态”
（《秦汉军制史稿》，中国社会科学出版社，2016年，101页）
。《制造“地方政府”》的重要推进之处，则在于综合利用各类出土文献，从材料与思路两方面拓展了郡职权体系的研究，并构建出一个战国至汉初郡制发展的整体性框架。
战国至汉初的郡制相较于后世如此特别，其背后必有原因。作者在书的下编中提出，其原因或与当时的地方行政理念有关，战国至汉初国家建设郡级地方政府的思路，发生了从中央集权到地方分权的转变。第四章中，作者利用里耶秦简对洞庭郡这一个案展开研究，指出洞庭郡迁陵县所见戍卒、官吏中存在大量的外郡人，秦国家意欲通过移民的方式全面控制地方政府乃至地方社会，“循此而论，秦郡是中央政府统治地方社会的有力工具，是中央集权不可或缺的手段”。之后，作者在第五章中对秦郡内部的权力结构进行分析，指出秦代郡守独揽财政权，郡尉独揽人事权，郡监御史独揽律令、地图等特殊信息的传播权，秦郡内部呈“三府分立”的鼎足之局，而秦代之所以如此严密地控制地方行政，主要源于其“监察相司”的法家式行政理念。此后汉朝在承秦之制的同时革秦之弊，汉高祖废郡监御史，文帝以后又逐渐将军权与人事权授予郡守，郡守遂于一郡政务无所不统，形成所谓“郡守长官元首制”，至此我们熟悉的汉之郡制方告成立。
站在作者写作的时间来看，彼时张家山336号墓汉简、睡虎地西汉简与胡家草场西汉简等简牍尚未公布，从张家山247号墓汉简的年代到文帝时期中间其实有不少史料上的缺环，但作者敏锐地捕捉到战国至汉初郡内部权力结构的演变与当时统治思想的变化具有相当的“同步性”，从而跳出制度史的研究思路，引入思想史的讨论，最终为制度的演变提供了一个十分精彩的解释。尽管地方行政理念并非解释战国至汉初郡制特点成因的唯一方向，但作者凭借对战国至汉初郡级行政结构的深入刻画，以及对统治思想演变线索的精准把握，使这一解释具有了相当高的可信度。因此整体来看，《制造“地方政府”》的下编，应该是最能反映作者研究视野与研究特色的部分。
地方政
府的
多样性与可能性
现代人对于地方政府的一般认识，即地方政府为中央政府在地方的代理，中央政府将地方治理权委托给地方政府，虽然地方政府需要接受中央政府的政令指示，但是在实际行政过程中享有较高的自主权。西汉中期以后的郡县制，其实已经比较接近于现代人心目中地方政府的形态，故而汉宣帝会感慨说：“庶民所以安其田里而亡叹息愁恨之心者，政平讼理也。与我共此者，其唯良二千石乎！”
（《汉书·循吏传》）
汉宣帝所言之“良二千石”，主要指的就是郡守。但是，中国古代的地方政府是否只有这一种形态？或者说中国古代地方政府的发展是否只有这一种可能的方向？
《制造“地方政府”》在构建战国至汉初郡制演变框架时，对此问题格外警醒。作者专门用两章的篇幅，尝试越出秦汉郡制的框架，力图探索战国至汉初时期其它地方政府类型的面目。
