正文
二、雄安新区：规划设计、政策意图及挑战
2.1
北京“大城市病”治理：通州副中心与雄安新区
北京“大城市病”主要在于功能产业及人口过度集中在核心区。1978-2016年，北京市常住人口从871万快速增至2173万；由于功能和产业过度聚集，668平方公里的五环内常住人口超过1000万，人口密度一度接近16000人/平方公里。此外，因就医、旅游、工作联系、培训等需要的来京短期流动人口规模达数百万人、形成长期流量，并主要集中在五环内。总体来看，北京“大城市病”治理主要有两条线索：
其一，促进区域人口均衡分布：从分散建设新城，到重点建设通州副中心。长期以来，北京面临中心城功能和人口过度聚集，区域人口分布不平衡，这是北京“大城市病”的一个重要原因。《北京城市总体规划（1991-2010年）》提出，规划
建设通州镇、亦庄、黄村、良乡等14个远景人口规模15-40万人的卫星城。
《北京城市总体规划（2004-2020年）》提出打造多中心空间结构，规划建设通州、顺义、亦庄、大兴、房山等11个新城。其中，通州、顺义、亦庄新城规划人口规模为70-90万人，同时预留达到百万人口规模的发展空间; 大兴、昌平、房山新城规划人口规模约60 万人，其它新城规划人口规模在15-35 万人之间。但是，由于新城建设数目太多且缺乏重点，相关建设未及预期。
2012年6月，北京市开始提出打造城市副中心，之后城市副中心规划建设逐渐加快。2017年《北京城市总体规划（2016-2030年）》（草案）提出，城市空间结构打造“一主”“一副”“两轴”“多点”，其中，“一主”指中心城区，“一副”指城市副中心，“多点”指门头沟、房山、顺义、大兴、亦庄等10个周边城区。到2017年底，北京市北京“四套班子”和相关市属行政事业单位将全面迁入通州，远期将带动约40万人疏解至通州。通州城市副中心有望率先成为北京都市圈内的“反磁力中心”，缓解北京“大城市病”。
其二，控制常住人口总量：从单纯提出控制人口，到控制人口与疏解功能产业并重，到设立雄安新区、促进京津冀协同发展。新中国成立后，北京先后制定过7次城市规划，目前第八次城市规划暨《北京城市总体规划（2016-2030年）》（草案）已编制完成。在北京绝大多数城市规划中，人口规模控制目标均被明确提出，但大多被快速提前突破。
原因在于，城市人口集聚的基本逻辑是经济-人口分布平衡；在功能过度集中、区域人均收入显著高于其他地区的情况下，城市人口规模很难被控制住。根据2010年人口普查，河北来京人口为156万人，超过北京常住外来人口的1/5。由于城市规划与人口规模密切相关，低估人口规模导致城市规划存在严重问题，这是当前北京“大城市病”突出的另一个重要原因。
2014年2月，习近平总书记明确定位北京为全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，并要求调整疏解非首都核心功能，有效控制人口规模，增强区域人口均衡分布。在此指导下，北京开始向外非首都疏解功能，并严控人口，使得近几年北京常住人口增长明显放缓。但是，由于非首都功能疏解过于分散，集聚效应不突出，京津冀协同发展成效不够显著。2017年4月1日，党中央、国务院决定设立河北雄安新区，其首要任务是承载集中疏解的北京非首都功能，这是从推进京津冀协同发展、发展京津冀城市群的高度治理北京“大城市病”。雄安新区地处保定郊县，区位优势明显，距北京、天津、保定、石家庄分别为110、110、40、150公里。
2.2
雄安新区的规划设计：带动京津冀崛起、打造城市标杆
集中承接非首都功能，治理北京“大城市病”。设立雄安新区，对于集中疏解北京非首都功能，探索人口经济密集地区优化开发新模式，调整优化京津冀城市布局和空间结构，培育创新驱动发展新引擎，具有重大现实意义和深远历史意义。习近平总书记强调：雄安新区不同于一般意义上的新区，其定位首先是疏解北京非首都功能集中承载地，重点承接北京疏解出的行政事业单位、总部企业、金融机构、高等院校、科研院所等，不符合条件的坚决不能要。
贯彻新常态新发展理念，带动京津冀崛起。新华社4月1日刊文指出，设立河北雄安新区，是以习近平同志为核心的党中央作出的一项重大的历史性战略选择，是继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区，是千年大计、国家大事。1980年代深圳带动珠三角崛起，1990年代浦东带动长三角崛起，雄安将以何带动京津冀崛起？
根据中央规划，除首要集中承接北京非首都功能外，雄安新区有4项具体定位和7项重点任务，具体定位包括绿色生态宜居新城区、创新驱动引领区、协调发展示范区、开放发展先行区为具体定位，7项重点任务是建设绿色智慧新城、生态城市、发展高端高新产业、提供优质公共服务、构建快捷高效交通网、推进体制机制改革、扩大全方位对外开放等。
打造未来城市标杆：绿色生态、传统与现代融合、宜居。习近平同志对城市建设及发展问题非常关注。什么是习近平同志眼中的城市样本？2013年12月中央城镇化工作会议指出，要依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁；要融入现代元素，更要保护和弘扬传统优秀文化，延续城市历史文脉；要融入让群众生活更舒适的理念，体现在每一个细节中。习近平同志要求，雄安新区将是我们留给子孙后代的历史遗产，必须坚持世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位理念和国际一流水准规划设计建设。
习近平同志反复强调：“要坚持生态优先、绿色发展，划定开发边界和生态红线，实现两线合一，着力建设绿色、森林、智慧、水城一体的新区。”“要坚持以人民为中心，从市民需要出发，做到疏密有度、绿色低碳、返璞归真，提供宜居的环境、优质的公共服务，有效吸引北京人口和功能疏解转移。”此外，京津冀协同发展专家咨询委员会组长、中国工程院主席团名誉主席徐匡迪描述未来雄安新区：水城共融犹如江南水乡，大量管廊地下藏，地底通道汽车穿梭忙，行人休闲走在马路上，街道两边传统特色建筑分外亮堂，河水穿城流淌，森林公园空气清新舒畅，被绿树隔离带包围的白洋淀碧波荡漾。
分三步走：2020年雏形、2022核心区基本建成、2030年全部建成。4月1日关于设立雄安新区的新华社通稿指出，雄安新区规划建设以特定区域为起步区先行开发，起步区面积约100平方公里，中期发展区面积约200平方公里，远期控制区面积约2000平方公里。在新华社4月13日长篇通讯《千年大计、国家大事——以习近平同志为核心的党中央决策河北雄安新区规划建设纪实》中，披露了雄安新区未来三步走的建设时间表：2020年一个新城的雏形将初步显现。雄安新区骨干交通路网基本建成，起步区基础设施建设和产业布局框架基本形成。
2022年，在北京冬奥会举办时与京津冀主要城市联系进一步紧密，与北京中心城区错位发展，起步区基础设施全部建设完成，新区核心区基本建成。2030年，一座绿色低碳、信息智能、宜居宜业的现代化新城显露活力，成为具有较强竞争力和影响力、人与自然和谐共处、闻名遐迩的城市新星。
2.3
雄安新区建设面临的挑战：北方市场观念落后、内陆劣势等
规划建设雄安新区面临的挑战主要在于如下几个方面：
其一，北方市场经济观念比南方落后，如何解放人的思想解放、推进体制机制改革，如何发挥市场在资源配置中的决定性作用。目前在北方的开发区或新城建设还未有取得如深圳、浦东那般成功。
其二，地处内陆，如何开放发展。
其三，制度大于技术，相比深圳浦东有哪些先行先试的政策优势。
其四，一片白纸，如何高起点规划建设，打造国内前所未有的城市标杆。
其五，雾霾严重，白洋淀水质问题严重且生态缺水，如何实现生态绿色发展。
其六，如何在央企南迁，激发民营经济活力。
其七，如何在建设雄安的同时，不削弱北京的“国际一流的和谐宜居之都”建设。
其八，如何安置雄安新区现有约140万人，是外迁还是就地转化，如就地转化怎么支撑雄安规划目标建设；等等。
三、国内外新城建设启示及雄安新区展望
雄安新区是在距北京市中心110公里的位置建设远景200-250万人的新城，国内外类似例子不多。国内外新城建设对雄安新区建设有如下启示：
3.1
雄安新区建设将为北京治理“大城市病”赢得战略时间
通州城市副中心建设有望疏解北京中心城人口、优化城市空间布局，雄安新区建设有望在中短期减轻北京人口增长压力，二者将为北京完善城市布局、提高承载力、治理“大城市病”赢得战略时间。从国际经验看，解决大城市病基本上都是用了“跳出去建新城”的办法。伦敦、巴黎、东京、首尔等新城建设主要布局在核心区域之外、都市圈之内，新城建设确实疏解了核心区域部分人口和产业，对核心区域“大城市病”治理发挥了明显作用。
从之前的大量分散建设新城到重点建设通州城市副中心、形成对中心城的“反磁力中心”，北京中心城人口有望得到疏解，市内人口分布更加均衡。雄安新区建设则是从发展京津冀城市群的高度治理北京“大城市病”，通过承接北京非首都功能，有望在中短期内减缓北京人口增长，但很难改变北京都市圈人口集聚的长期态势。除行政事业单位、总部企业、金融机构、高等院校、科研院所外，北京的一些医疗卫生资源也有望搬迁，以缓解北京压力、并打造雄安优质公共服务。
3.2
雄安有望成为与北京协作的“创新中心”+“金融城”，带动京津冀崛起
根据规划，雄安新区将承接北京的高校科研机构，建设创新驱动引领区，发展高端高新产业。同时，雄安新区将承接金融机构；而且，日前市场传出河北方面设想，未来雄安新区将争取更多金融机构总部以及区域总部落地雄安新区，同时新设雄安银行、雄安基金、雄安证券、雄安信托、雄安保险等金融机构，创建金融业“雄安”品牌，为雄安新区企业上市开辟“绿色通道”。
如果雄安新区以创新中心和金融城定位，有望发挥带动京津冀发展的作用。但是，这与北京的“科技创新中心”定位以及金融机构聚集地存在一定冲突，而且北京正在建设“国际一流的和谐宜居之都”。在此情况下，雄安必须实现与北京在功能上的错位发展、协作发展。比如，在创新中心方面，北京聚焦于研发，雄安侧重于成果转化；在金融方面，北京可保留金融机构总部，雄安侧重引进为京津冀服务的金融机构及区域金融总部。
3.3
雄安新区将探索城市开发建设新模式
雄安新区将成为新常态新发展模式的改革创新试验田，将探索城市开发建设的新模式，或包括探索农村集体建设用地直接入市。中央指出，雄安新区将制定全新的住房政策，严禁大规模开发房地产，严控周边房价。从2016年6月开始，雄安新区规划区域内，已逐步实行房屋等不动产、规划、土地、项目、户籍的冻结，为筹建新区做准备。
有消息称，雄安新区将可能制定以公租房为主的全新住房政策。在4月上旬发布的《北京市2017-2021年及2017年度住宅用地供应计划》中，1000公顷集体建设用地将用于租赁住房建设。结合2017年即将结束的三年土地制度改革试点（农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点），雄安新区或将探索城市开发建设的新模式，或将抛弃传统的土地财政模式，探索农村集体建设用地直接入市。
3.4
北京、天津、雄安三角区域人口有望快速增长
《京津冀协同发展规划》确定了“功能互补、区域联动、轴向集聚、节点支撑”的布局思路，明确了以“一核、双城、三轴、四区、多节点”为骨架，推动有序疏解北京非首都功能，构建以重要城市为支点，以战略性功能区平台为载体，以交通干线、生态廊道为纽带的网络型空间格局。其中，四区是指中部核心功能区、东部滨海发展区、南部功能拓展区和西北部生态涵养区；中部核心功能区是指北京、天津、保定、廊坊的平原地区。随着雄安新区建设及相关配套完善，北京、天津、雄安三角区域或将快速增长，吸引河北邯郸、邢台、衡水、沧州、石家庄等其他地区的人口迁入。
3.5
建议继续关注雄安新区及京津冀协同发展推进进展
作为千年大计、国家大事，雄安新区的远期投资规模以万亿计。未来整个京津冀地区交通一体化、环保一体化、公共资源一体化、产业转移将是决定雄安新区未来发展的主要因素。
我们在《雄安新区：大手笔打造新增长极和世界级城市群》（2017.04.04）提示，从京津冀协同发展角度，重点关注四条投资线索：1）集中承接北京非首都功能，带动雄安及周边地区发展，推进土地增值；2）交运基建先行，利好轨道交通、港口及相关基建链产业；3）落后产能去化，推动产业集中度提升；4）京津冀专项督查升级，带动环保产业发展。
日前，京津冀三地政府、国家发改委、国资委、国开行建行等金融机构纷纷表态支持雄安建设，建议继续关注雄安新区及京津冀协同发展推进进展。
国际篇
一、伦敦新城建设：从新城建设到回归内城，从疏解策略到增长原则
伦敦有三个概念：伦敦城、大伦敦（包括内伦敦、外伦敦）、伦敦都市圈；其中伦敦城、大伦敦土地面积分别为2.9、1572平方公里。作为世界上最早完成工业化和城市化的国家，英国首都伦敦最早面临突出的“大城市病”。1801-1911年，大伦敦地区人口从94万增至716万；特别是内伦敦地区以319平方公里土地，承载了500万人，人口密度高达15700人/平方公里。到1939年，大伦敦地区人口达862万的阶段性峰值；内伦敦地区人口下降至444万人，但人口密度依然接近14000人/平方公里。
1898年，英国人霍华德出版《明日：一条通往真正改革的和平道路》（后更名为《
明日的田园城市
》）提出田园城市构想，对新城建设启发很大。1937年，英国政府为研究解决伦敦人口过于密集问题而成立了以巴罗为首的专门委员会——巴罗委员会；1940年《巴罗报告》提出了疏散伦敦中心地区工业和人口的建议。在此影响下，1942-1944年艾伯克隆比主持编制《大伦敦规划》，规划范围大致在以伦敦市中心的48平方公里范围内，土地面积6735平方公里，大致相当于伦敦都市圈。
1944年《大伦敦规划》以同心圆布局，把规划地区由内至外分为内圈、近郊区圈、绿带圈和外圈，要求降低内圈人口密度，控制近郊圈人口密度，强制隔离绿地圈以阻止建成区连片蔓延，在外圈通过现有城镇和建立新城分别承接内圈转移人口60万、40万。1946年，英国政府颁布《新城法》（NewTowns Act），正式开启新城建设。
1946-1949年，在距伦敦市中心30-50公里的半径内建设8座新城，初始规划人口大多在2.5-8万人间，后有所调整。但是，这些新城因规模太小难以支撑高质量的公共设施及服务建设，存在“新城忧郁症”（
迈克尔·布鲁顿
等，2003）；并且因处于伦敦市中心通勤范围，不少人口仍前往市中心工作。2001年，8个新城人口合计达60万，超过初始规划。
1952-1965年，伦敦空气污染严重，数万人因此丧命，沦为“雾都”。伦敦一方面大量迁出工业，一方面加强环境治理。1960年代中期，新的大伦敦发展规划试图改变同心圆封闭布局模式，使城市沿着三条主要快速交通干线向外扩展，形成三条长廊地带，在长廊终端、也即80-130公里左右分别建设三座具有“反磁力吸引中心”作用的城市，以期在更大的地域范围内解决伦敦及其周围地区经济、人口和城市的合理均衡发展问题。三座新城分别是密尔顿·凯恩斯新城、彼得伯勒、北安普顿，原有人口分别为4、8、13万，规划人口分别为25、19、30万。
