几十万亿新基建红利爆发，钱从哪来，到哪去？

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相比之下，“三规划一计划” 在全国范围内有较为统一的框架和要求，地方政府在执行过程中需要遵循更多的上级规定，灵活性、自主性都严格受限。

第二，更加高效。流程的简化能降低协调成本和减少制度博弈，实施速度可以更快。

同时“两规划”还设计构建了 “专项规划－片区策划－项目实施方案” 的规划实施体系，有明确的层级和逻辑关系，而且可以随时调整，这是之前的制度做不到的。这些转变背后，就是中央希望通过给予地方更大的自主权和简化流程，来促进各个城市加码加力，快速进行城市更新。总之，比较着急。

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两个关键：土地和资金

其次是土地要素。

城市要更新，要增加停车场，要兴建适老化设施，要建很多的配套，总得有地方建才行啊，但很多城区内并没有充足的土地来推动大规模的城市更新行动，土地问题其实是一个老大难问题，就现在而言，至少就面临三个难题：

一是规划的刚性约束。

比如现有的控规指标，像用地性质、容积率等，与城市更新的土地需求不匹配，包括很多城市中心区，地块分散零星，难以整合开发，土地碎片化严重。

二是产权复杂。

国有/集体土地交织，权属不清，而且很多工业用地转变土地性质的成本很高，历史遗留问题非常多。

三是经济可行性不足。

传统“招拍挂”，就是招标、拍卖、挂牌的方式，不适用于城市更新项目，土地增值收益分配机制也不完善。

而这次的文件则是要一次性解决这些用地难题，通过制度创新，实现“规划可调、土地可用、经济可行”，那么具体都有哪些措施呢？

第一，允许调整规划。

地方可以通过法定程序调整土地规划，包括用地性质、容积率等，并建立“正负面清单”。比如允许工业用地转文创、转商业、转居住用地等，相当于把相连的同一片区域，重新做一个整体规划，按需要变更土地性质，实现精细化运营。这其实是给了地方政府更大的权力。

第二，土地混合利用与功能兼容，允许同一地块兼容多种功能。

比如商业+办公+住宅，打破单一用途限制；同时还要“推进建设用地使用权在土地的地表、地上或者地下分别设立”，比如地下开发商场，地上开发住宅，同一块地，地上地下的土地性质可以不一样。

第三，盘活存量用地。

允许地方政府对闲置土地进行回收，把闲置土地用来建设保障房、产业园或者公共设施，同时还鼓励原产权人自行改造，或者通过股权转让、合作开发引入社会资本。

第四，地价政策优化。土地变更性质，自然会产生增值，比如一块土地从工业用地变成了居住用地，那这部分的出让金怎么计费，文件说的是“优化地价计收规则”，从各地实践来看，这部分权力也是给到了地方，地方有更大的自主性来决定。

最后咱们来谈谈资金。

搞任何的政策，资金都是最重要的一环。2015年的棚改是打开了抵押补充贷款工具（PSL）的水龙头，来支持各地推进，也就是货币政策在发力。

而这次的城市更新，资金从哪里来呢？根据文件的安排，资金来源主要包括： 超长期国债、中央财政扶持、地方专项债，加上去年开设的城中村改造专项贷款，这四个会是前期投入的主力军，其实核心就是财政政策发力。

这对大型城市而言，其实并没有什么难度，但对很多中小城市来说，就比较头疼了，因为这些地方的资金本身就比较紧张，现在还要政府财政来投入城市更新，压力会比较大。

所以在过去几年，有部分城市事实上是在假借城市更新的框架、行土地财政之实，把中心城区地段较好的城中村给拆除，或者把商业用地、工业用地、绿化用地改为居住用地，卖地建设新房项目，由于地段好、配套好，这笔卖地收入往往很丰厚，有了这笔收入，再去给老旧小区做配套设施、修建停车场、充电桩这些。这其实还是在走卖地开发的老路。

所以这次的政策已经明确说了， “不搞大拆大建”，要“一村一策”采取拆除新建、整治提升、拆整结合等方式实施改造，言外之意，就是防止地方“动作变形”。

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