正文
十八届四中全会《决定》将审执分离改革放在“优化司法权配置”部分，目标是健全“侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制”。而解决执行难问题放在“加强人权司法保障”部分，目的在于“依法保障胜诉当事人及时实现权益”。二十届三中全会《决定》进一步指明审执分离改革的终极目标是“健全国家执行体制”。只有站在国家执行体制的高度，才能深刻地理解审执分离在司法体制改革中的位置，从而准确地辨识改革的目标与路径。
所谓“体制”是由规则或制度、组织或机构、程序、文化及其追求的价值构成的一套稳定的系统。执行体制的健全表现为上述构成要素的齐备与成熟，可以通过规则和制度对执行行为进行规范和约束，因而具有相对稳定的制度结构和运行机制，能够在实现国家治理目标上长期、稳定地发挥作用，获取社会信任与认同。
国家建立健全执行体制的目的在于规范执行行为，协调执行关系，落实强制执行的功能，实现国家治理目标。因此，国家执行体制建设涉及诸多复杂的要素建设与关系建设，其中最为关键的是国家权力的组织形式和运行机制。
执行程序立法只是其中一个方面——规则建设——的内容。而审执分离改革可以视为构建现代国家执行体制的一个突破口，最终的目标是校准执行权在国家权力体系中的位置，理顺执行权与监察权、侦查权、检察权、审判权的相互关系，按照执行工作规律完善执行权运行机制。2024年12月26日，最高人民法院发布《人民法院第六个五年改革纲要（2024—2028年）》（以下称《六五纲要》），在“深化执行体制改革”部分提出要“深入推进审判权和执行权分离改革，促进健全国家执行体制”，进一步明确了审执分离改革的目标。
（二）审执分离改革的两条路线
现实情况是，法院系统肩负主动融入国家治理工作大局和实现司法能力现代化的双重使命，最高人民法院在组织、领导全国法院系统开展审执分离改革时必须“两条腿走路”，同时兼顾执行难与执行乱治理问题。《六五纲要》将“完善执行权运行监督制度，强化当事人、检察机关、社会公众和法院内部监督部门对执行活动的全程监督”与“推动健全综合治理‘执行难’大格局，加强跨部门执行联动”作为审执分离改革的两项主要内容。
因此，当前的审执分离改革正沿着两条并行不悖的路线同步推进：第一条路线是在国家治理能力现代化层面推进审执分离改革，按照执行规律完善执行权运行机制。这条路线指向彻底解决“执行难”这一社会问题，要求将改革纳入国家治理体系与治理能力现代化建设总体布局，让执行工作更好地融入国家治理结构体系，协同其他国家职能机构形成执行难治理合力，推动形成执行难综合治理、源头治理的工作大局。严格意义上说，单靠审执分离改革并不能实现该目标。
第二条路线是在司法能力现代化层面推进审执分离改革，指向有效根治“执行乱”问题。执行乱表现为消极执行、选择性执行及乱执行现象，本质上是执行不规范、执行权滥用乃至司法腐败问题，是加剧执行难的“内部原因”。执行乱问题的根源是执行权过于集中，制约监督机制不健全。在这条路线上推进审执分离改革，目标在于建立起审判权对执行权制约机制，规范执行行为，提高执行公信力。
在宣传策略上，法院更愿意突显执行难问题的急迫性与长期性，以论证审执分离改革的必要性。同时，把改革举措纳入法院为解决执行难所付出努力之中，有助于提高显示度。就形成原因而言，执行难比执行乱更多指向当事人自身原因以及社会诚信体系、被执行财产和个人信息查控技术等客观因素，对法院自身形象和司法权威的破坏较小，也更有利于说服党委政府和人大的理解支持、动员社会力量参与，还可以争取更多司法资源。
受法院系统话语的影响，很多人在研究审执分离改革时没有认识到审执分离改革的终极目标，没有注意到不同路线下审执分离改革侧重点不同。虽然执行乱也是导致甚至加剧执行难的原因之一，解决执行乱间接地有助于解决执行难，但二者不能相互替代。单纯以执行难为目标开展审执分离改革研究属于方向错误，折损了改革对策的可操作性。所谓“南辕北辙”——用力越大，离目标越远。基于上述反思，也是限于篇幅，本文拟聚焦改革的第二条路线，围绕构建执行权监督制约机制的目标，讨论审执分离改革问题。
理解执行权的性质，首先应聚焦执行权与生效法律文书的执行力的关系上进行考量，然后从国家职能层面认识其作为一种国家权力的独立性，进而明确其在国家权力体系层面的定位。在此基础上研究民事执行权的特点与配置原理。
（一）执行权是法律文书的执行力的外部化
强制执行是执行机关依据已经生效且具有执行内容的法律文书，采取强制措施实现法律文书内容的行为。在本质上，执行权是基于生效法律文书的执行力而生的一种强行权，是执行力的外部化。
以法院判决为例，法院依据法律作出的判决同时具有实体法和程序法双重法律效果。在实体法上的效果是拘束力，指判决所确定的权利义务是解决当事人之间争议和实现权利、履行义务的唯一规准；在程序法上的效果是指既判力，即判决一旦确定即排除当事人对于既判事项再争议的权利，也禁止法院再次行使审判权，对同一诉讼标的作出相反的判断。执行力源自确定判决的拘束力和既判力。其本质特征是：无须对判决的实体内容进行实质审查即付诸实现的强行力。在这个意义上，执行权是一种不包含实质审查、旨在采取措施实现法律文书记载内容的强行权。
因为强制措施带有暴力性，可能对被执行人的财产和其他利益产生破坏性后果，国家将其授权给特定国家机关行使，以确保法律正确实施，维护正义和秩序。国家机关也可以依法委托具有一定资质的主体进行强制执行，但国家机关对执行行为负最终的法律责任。即便在执行体制市场化程度较高的法国，其执达员也是接受执行机构的委托从事执行活动，执行所产生的法律后果，包括赔偿责任，由国家承担。
（二）执行权在国家权力体系中具有相对独立性
跳出生效裁判文书的执行力，在国家权力体系层面看执行权的性质与定位，应当认识到，执行权是一种本源性国家权力，也是任何一种国家权力都具有的法律赋予的权力性能。无论是立法机关制定的法律，还是行政机关作出的行政决定，抑或司法机关作出的司法裁判，本质上均是国家机关依据法律表达出来的一种国家意志，其实现必须有国家机器及其垄断的暴力手段加以保障。
其实现过程就是执行权实施过程。不同的国家机关行使执行权的区别仅在于，作出执行依据的主体、程序、内容以及救济方式不同。同时，执行权具有独立的国家职能指向。与行政权的基本职能是管理公共事务、司法权的职能是公正解决纠纷不同，执行权的职能比较单纯，就是通过采取强制措施实现行政决定或司法裁判表达的国家意志。这使得执行权在权力形态上与司法权和行政权区分开来，具有相对独立性。易言之，行政权和司法权均无法完整涵括强制执行权。执行权既不能简单地归入行政权，也不完全归属于司法权。
认为执行权属于司法权的主要理由是：司法权是以审判权为中心，包含一系列辅助审判权实现的其他权力的综合性权力，其中就有执行权；司法权有强制性；执行法律关系是执行机关与双方当事人之间的三面法律关系，采取当事人本位主义，不同于行政权与相对人的单边关系，执行行为也不像具体行政行为那样具有可诉性；把执行权交由司法机关行使是大多数国家的通例。该观点注意到了司法权与其他国家权力一样具有强制性，认识到执行权与司法权的兼容性。但是在理论逻辑上，持论者系以立法权、行政权和司法权等国家权力三分理论为工具，以执行权必然要归入其中一种权力为出发点。这是把国家
权力三分理论绝对化的结果。无论是西方国家的“权力分立”理论，还是我国的“权力分工协作”理论（亦称“功能性分权理论”），三种权力的划分都不是绝对的。一方面，立法权、行政权、司法权不能涵盖所有国家权力，在三权之外广泛存在一些难以定性的权力。另一方面，在权力运行过程中，三权也并非界限分明。
立法机关为处理法律效力层级争议而作出的判断与决定，本质上属于司法行为。司法机关采取强制措施维持诉讼秩序、保全涉案标的等行为，具有行政性质。不能否认行政机关根据授权制定行政法规、部门规章的行为是立法行为，也不能否认其处理行政复议案件的行为属于“用法律来判断”的司法性质。执行权“司法权说”的问题在于，没有区分行为方式意义上的执行权与权力形态意义上的执行权，在执行权的体系定位上出现层次性错误。同样的错误也存在于“行政权说”。持论者只是偏重强调执行权运行方式上的行政特征而已。
总之，执行权可以是三权之外独立的权力，同时可以为各种权力所兼容。值得注意的是，执行权的独立性是相对的，因为执行权运行必然要依附于某种国家权力。脱离具体国家权力孤立存在的执行权是没有意义的。
（三）执行权行使需要同时运用司法与行政两种行为方式
在权力行使方式上，强制执行过程整合了行政执法活动与司法裁量活动，“行政和司法的方式穿梭其间，难以划出其间的‘楚河汉界’”。刑事诉讼裁判执行与行政决定的执行是依职权启动的，具有主动性。民事强制执行以申请启动为主、职权启动为辅，具有一定的被动性。
但在执行程序启动后，从采取强制措施查人找物、控制执行财产到实现法律文书确定的权利，则具有主动性。这一点与行政活动在外观上十分相似。但在执行过程中执行机关依据执行名义作出的裁定、命令则具有终局性，当事人不可以提起诉讼，更接近司法权的裁决活动。执行权的行使须整合行政与司法两种行为方式表明，执行权包含强制实施与审查裁决两种“权能”。
承认执行权兼具两种权能，并非主张执行权的“双重属性说”或“边缘权力说”。双重属性说认为，执行权同时包含行政权与司法权两种属性的权力，前者表现为执行权中的执行实施权，后者表现为执行裁判权。边缘权力说认为，执行权是处于司法权和行政权交叉地带的边缘性公权力。这两种观点都是从权力属性上理解执行权的行政与司法特征，混淆了权力行使方式与权力属性。本质属性的含糊其词不仅导致执行权的内涵与外延均无法界定，降低了理论的解释力，而且误导了执行权配置的研究与改革（下文详述）。
（四）执行权能的配置规律
由强制执行权在权力体系上的从属性，以及行使方式上须糅合行政方式与司法方式的特点，在理论上合乎逻辑的推论是：执行权既可以配置给司法机关，也可以配置给行政机构。从世界范围看，一国法律将强制执行权具体赋予哪一个国家机关，并不单独考虑其权力属性，而更多地结合具体执行事务的特点，考量执行权功能实现的有效性，以及对执行权控制与约束的需要。此外，一国政治体制及制度惯性（其中包含社会对该制度的信赖）等因素，都影响着执行权及其权能配置的制度安排。
所谓执行权能配置，其实主要是两种权能是否可以分开运行，应当分别由什么机构行使的问题。由于具体执行事务对效率和公正的价值追求存在差异，民事、行政和刑事强制执行的执行权能配置模式也大相径庭。
行政管理事务大多面对的是具体人和事的处理，很多情况下行政决定的执行具有即时性、现场性，强调当机立断、及时处置，客观上需要行政裁量权与实施权一体化运行。土地房屋征收拆迁等行政决定的执行，由于涉及民生，事关被拆迁人重大利益的，法律规定应当由法院负责执行，体现了执行权功能实现与权力制约的双重考量。
刑事强制执行的特点是纯粹事务性事项与裁决事项界限分明，可以分别由司法行政机关、公安机关和法院行使。有期徒刑、无期徒刑、死刑缓期执行等剥夺服刑人员的人身自由的刑罚的执行方式主要是将人犯收监管理，属于单纯事务性工作，具有专门性、日常性、高密度、高强度特征。此类执行交由司法行政部门设置专门的监狱管理局负责执行，能够发挥其人力、物力和组织机构优势。同时，法律将减刑、假释的裁决权，以及死刑（立即执行）、罚金刑以及没收财产等刑罚的实施权配置给司法机关，以实现对执行权的制约，确保法律的公正实施及执行的高效率。
相比行政和刑事强制执行，民事强制执行有以下特点：
其一，民事强制执行的直接目的是实现胜诉当事人民事权益，执行内容是生效法律文书确定的权利义务。执行的方式是依法对义务人采取强制执行措施，迫使其履行义务。因此，民事强制执行的立足点和重心显然不是司法权或行政权的职能目标，而是民事权利实现请求权的价值诉求。这是民事强制执行权运行逻辑和权能配置的基础。
其二，民事强制执行的内容不仅是调查、查封、扣押、变卖等事务性工作，还有大量的实体性事项的审查判断工作，裁决事项与实施事项难以截然分开，裁决权能和实施权能始终交错运行。实践证明，在多数案件中，执行裁决活动贯穿整个执行过程。
例如，对程序启动条件的审查，需要就法律文书是否真实存在并已经生效、是否有给付内容及是否明确、所确定的履行期限等条件是否已经成就、是否适于强制实现等实体性问题进行审理判断。例如，执行程序中需要变更、追加当事人，或者对被执行人到期债权执行时需向第三人发出履行命令，或者对被执行人责任财产变价分配方案的确认，案外人对执行标的主张权利等，都涉及实体内容的审查与判断。
如果把上述事项一概从执行程序中切割出来交由审判庭审理，无疑是不现实的——不仅会导致执行程序中断，违背执行的即时、高效、持续进行原则，而且容易被当事人利用作为逃避履行、拖延执行的工具。这是民事执行不同于行政执行和刑事执行最为突出的特点。从各国权力配置的经验上看，几乎没有发现将民事执行权完全交由行政机关行使，或者全部置于司法权体系下运行的情况。
（五）执行权控权机制：制约与监督
权力控制机制有“制约”与“监督”两种模式，二者在权力配置、权力主体相互关系、权力控制原则和作用机制等方面均有不同的特点。制约基于“分权—均势—制衡”原理实现权力控制。即通过将权力在内部进行划分，明确各权力的边界，让不同主体分别掌握一种权力。当一种权力的边界恰好是另外一种权力的边界，且各权力主体势均力敌的时候，权力与权力之间的双向制衡关系便得以建立：任何一种权力的自我膨胀、跨界扩张，都会侵犯到其他权力的边界，必将遭遇对应权力的抵制。
因此，制约对权力的控制与约束贯穿权力行使全过程，在约束权力滥用上有防患于未然的效用。党的二十届三中全会《决定》正是基于权力制约的基本原理，把法律实施领域的国家权力划分为监察权、侦查权、检察权、审判权、执行权，提出要健全各种权力之间“相互配合、相互制约的体制机制”。
与制约控权模式相比，监督控权模式的主要特点有：一是单一主体完整掌握事权的行使自主权，另一主体掌握监督权，呈现权力关系的单向性；二是权力控制主体和力量的外部性，即监督主体以第三方视角对被监督者的权力行使情况进行监督；三是监督活动的事后性，即一般在权力行为完成之后进行，通过纠错和问责规范权力运行；四是在控权逻辑上，监督通常建立在监督者和执行者权力不对等的基础上，即拥有监督权的一方权力往往高于被监督对象。
因此，监督要依赖严密的科层结构和规范的运作流程来保证监督活动的正常运行，呈现“依据事务发展流程的垂直控权”的样态，如执行权最主要的监督关系是上级法院执行机构对下级法院执行机构的监督。当然，监督力量可以是多元的，有人民代表大会的监督，检察机关的法律监督，以及当事人和社会公众的监督等。二十届三中全会《决定》把“强化当事人、检察机关和社会公众对执行活动的全程监督”作为深化审执分离改革的重点之一。
毋庸置疑，经过三十多年的探索，人民法院审执分离改革取得了令人瞩目的成果。但由于理论工具存在缺陷，尤其是对执行裁决权能的认知存在误区，改革重心逐渐向“裁执分离”偏移，审判权与执行权分离不彻底，执行权监督制约机制尚未健全。
（一）理论工具缺陷：执行权“双重属性说”的误导
21世纪初，最高人民法院在公开发表的文章表达了其对执行权属性的观点，认为“执行权在性质上客观存在着司法权和行政权两种属性”，执行裁判权是司法权，执行实施权是行政权，对权力主体有不同的要求，应当分开行使，即将执行权分为裁决权与实施权，分别由执行法官与执行员行使，以期“使执行法官超脱于具体的执行事务，确保裁判时中立公正；使执行官能积极主动地工作，确保生效的裁判能迅速有效地执行”。
最高人民法院关于执行权属性所持的是比较极端的“双重属性说”，把执行权的裁决权能与实施权能理解为执行权范畴下两种独立的权力，本质上把执行权塑造成一种具有双重结构的“二元权力”，并强调执行机构行使执行裁决权的必要性。
最高人民法院2000年9月发布的《关于改革人民法院执行机构有关问题的通知》，要求“执行机构的改革必须强化裁判职能”，在“确保执行人员行使裁判权”的前提下“探索裁判权和执行实施权相分离，裁判人员和执行人员分工负责、互相配合、互相制约的新机制”。
