正文
工矿区、林区等。这些单独作为一个整体的地域，可允许单设市辖区。
（二）市辖区建制的设置目的
市辖区所在的城市地区工商业发达，文化程度高，大量城市居民聚居在地图上称之为“点”的地方，生活高度社会化，这一切便产生了与县所在地区有显著区别的诸多社会问题，如排污、治安、公共交通、公共卫生等。这些城市社会问题能否得到妥善和及时的解决，直接影响到城市社会的正常运转。因此，设置市辖区建制来解决以上城市社会发展形成的新社会问题。市辖区建制设置后，如果其社会问题不能得到解决，还会成为居民对市辖区政府不满的根源，成为政治上不信任市辖区政府的动因。市辖区所在的城市居民民主意识、法治观念、参政议政的能力较高，加上城市交通、通讯的便利，加强了居民同市辖区政府的对话和交往能力，这更提升了市辖区所辖城市地区社会问题在政治上的重要性。因此，设置市辖区建制是为了加强市辖区政府与居民的沟通，了解并满足市辖区居民的需要，维护居民与政府间的良好关系，从而维护政治稳定。市辖区的上述社会问题在县，或者尚未严重到足以构成社会问题，或者并不集中存在。因此，县建制的设置不同于解决人口密集的城市社会需要而设置的市辖区建制，其设置目的纯粹是为了对聚居地图上称之为“面”的地区居民及其社会经济事务进行一般地域治理。
（三）市辖区建制的基本功能
“市辖区是在城镇人口总量超出一定范围，市政府难以直接承担全部城市事务管理和服务时，为确保城市社会的正常运行，而分设市辖区，分担市政府的部分城市管理和服务职责，协助市政府工作。【2】”市辖区政府的这一职责决定了市辖区的功能主要是管理城市社会事务和为城市居民提供公共服务。由于
城市具有“空间上的集聚性、经济上的非农业性和结构上的异质性等特性”【3】，城市地区的政府不仅要为居民提供许多乡村地区所没有的社会服务，承担城市社会管理的职责，而且这些管理和服务（如
城市规划、公共设施、城市经济、城市交通、城市住房、城市环境等）都需要把城市作为一个整体对待才能办好。因此，市辖区必须在市的统筹下，管理城市社会和为社区提供社会化服务，使得市辖区功能的发挥具有相当有限的独立性。而县建制的功能则主要是管理乡村、农业和农民有关的公共事务。县域的经济社会活动“自给自足”的程度高、行政管理的综合性强、文化生活的区域性特点明显，加之人口分散、人员流动性低，使得县建制功能的发挥具有突出的独立性。
二、中国当前撤县设区失范的主要表现及其原因分析
（一）中国当前撤县设区失范的主要表现
1.
将没有达到市辖区建制属性要求的县改为市辖区
市辖区建制与县建制相比，它所具有的特有属性可以通过许多表征指标加以反映。例如，“行政区域内的经济活动类型、土地利用结构、农业用地与工商业用地的比例关系、就业结构、人口比例、各种生产要素的流量、居民的思想观念等等”【4】。
从行政区域内的经济活动类型来看，县建制要改为市辖区建制，其
第二产业产值与第三产业产值在国内生产总值中的比例应达到75%以上。
2015
年5月，国务院批准县级吐鲁番市改设为吐鲁番市高昌区。“从
2014
年吐鲁番市国民经济和社会发展统计公报来看，
2014
年，县级吐鲁番市全年实现地区生产总值（GDP）70.11亿元，其中第二产业和第三产业总产值39.58亿元，约占总产值的56％”【5】，这与
75%
相差较大。
从行政区域内居民的就业结构来看，要改为市辖区建制的县，其从事非农业生产的人口应在就业总人口数中占70％以上。2014年12月，根据国务相关批复，福建省龙岩市永定县改设为龙岩市永定区，永定区的行政区域与永定县的行政区域保持一致。“2013年福建省龙岩市永定县的国民经济和社会发展统计公报中，永定县2013年年末全县共有户籍数149328户，户籍人口492040人，农业人口388428人，非农业人口103612人。【6】”永定县非农业人口仅约占全县就业人口总数的21％。
2.
为了城市经济发展而撤县设区违背了市辖区设置的初衷
在由农业社会向工业社会转变的过程中，随着商品经济的发展，城镇社会形成了新的需要解决的社会问题，城市居民有了新的治理和服务需要。按照城乡分治的原则设置市辖区建制就是为了解决这些问题，维持城市社会的正常运转，满足城市居民的特定需要，维护政治稳定，从而为城市的发展创造良好的环境，发挥城市在经济社会发展的重要作用。然而现实中由县建制改设市辖区建制却是直接从满足实施经济发展战略的需要出发，一切以经济发展为唯一目的，忽视了设置市辖区建制来维持城市社会秩序和政治稳定的目的。“
为了执行国家发展战略和国家级发展规划，重庆、天津、长春、广州、宁波等直辖市或副省级市进行了撤县设区；为了实施京津冀协同发展、长江经济带、国家‘一带一路’三大战略，在福州、石家庄、武汉、湛江、南昌等沿线重要的中心城市开展了撤县设区。其次，为满足地级市城区社会经济发展的需要，在安顺、三门峡、赣州等经济建设受到周围县限制的地级市实行了撤县设区的行政区划调整。【7】”
