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1919年，俄国“十月革命”爆发，西伯利亚地区一片混乱。北洋政府为防范赤色革命蔓延至中国境内，筹划在黑龙江上建立一支江防舰队。
1920年4月，成立不久的吉黑江防筹办处将3艘商船改造为“江平”号、“江安”号、“江通”号3艘浅水炮舰，并向中东铁路局借调巡船6号，改名为“利济”，江防舰队初具规模。
随着俄国革命愈演愈烈，北洋政府决定壮大江防舰队的实力。遂调“江亨”、“利捷”、“利绥”3艘炮舰及武装拖轮“利川”号，组成北上舰队开往东北。1920年深秋，北上舰队抵达哈尔滨，与“江平”、“江安”、“江通”、“利济”4舰组成东北第一支常驻的正规海军舰队，正式命名为吉黑江防舰队，编有舰船8艘，总排水量约2200吨，直属于北京海军部。
1922年，因北京政局混乱，海军部财政困难，吉黑江防舰队经费无着，欠饷已达10月余。张作霖乘机筹谋，使吉黑江防舰队脱离海军部，划归东三省巡阅使公署领辖。从此，揭开了东北拥有海军的序幕。
张作霖原本对海军没有太大的兴趣，让他改变想法的是第一次直奉战争。
第一次直奉战争，奉军惨遭失败。退经秦皇岛时，奉军受到直系海军的猛烈炮击，使得他们白天不敢通过，晚上不敢明灯。此时，张作霖终于意识到奉军必须建立一支陆海空军协调作战的部队。
第一次直奉战争后，东三省宣布保安自治，脱离北京政府，吉黑江防舰队改属东三省保安司令部指挥。1922年8月，张作霖决定在东三省保安司令部内设立东北航警处，任命沈鸿烈为处长，管理东三省海防事宜。
沈鸿烈，字成章，湖北省人，早年留学日本学习海军。1911年回国后，被黎元洪任命为海军宣慰使，1912年任海军部军机处参谋，1920年任吉黑江防司令公署参谋，后升任参谋长。
沈鸿烈是一个永不服输的人。据说沈鸿烈早年在日本留学时常参加摔跤训练。由于体格矮小瘦弱，沈鸿烈每摔必败。不过，他却从不言败。每次被摔倒后，从不用手拍对方表示认输，而是想尽办法与对手周旋，使对方既不能脱身，也无法言胜，直到裁判员吹哨子勒令停摔，他才放手。为此，同学们常戏称之“不败将军”。
由于沈鸿烈治理舰队有方，加之这种永不言败的性格，深得张作霖的赏识，把组建东北海军的重任交给了他。所有吉黑江防舰队、营口渔船保护局、鸭绿江水上警察局等先后也划归沈鸿烈指挥。
沈鸿烈担任东北航警处长后，他便请来在日本留学时的同学，建立起各级机构，并将一系列建军扩军计划付诸实行。
当时，购买军舰极为困难，因为各国政府限制出售军舰，地方政府也有禁令，只好购买商船改装为军舰。沈鸿烈与烟台政记轮船公司张本政接洽，购入2500吨级的废商船“广利”；向日本洽购2500吨级的废商船 “佳代丸”一艘。每船装4.7英寸口径海军炮两门，3英寸口径的陆军炮4门。“广利”命名为“镇海”军舰，“佳代丸”命名为“威海”军舰。
