从“失衡”迈向“适配”：乡村治理数字化转型的适应性风险及纾解路径

文章来源：许丹：《从“失衡”迈向“适配”：乡村治理数字化转型的适应性风险及纾解路径》，《政治学研究》2024年第2期。

在现代化政治中，农村扮演着关键性的“钟摆”角色。在中国，随着现代化的推进，乡村作为国家治理的末梢与基础，一直是个变数，它不是稳定的根源，就是冲突的根源，乡村治理有效关系着国家治理体系与治理能力现代化。在数字乡村建设战略背景下，以大数据、云计算、人工智能和物联网等为代表的信息技术变革为当代数字乡村建设带来了新方法，也为推进乡村振兴带来了新思维，更为实现共同富裕带来了新路径。数字技术在乡村治理中的精准化、精细化、智慧化功能优势日趋凸显，由此被视为乡村治理绩效提升的关键要素，乡村治理数字化转型也被纳入农业农村现代化的顶层设计中。《数字农业农村发展规划纲要（2019-2025年）》明确提出，为推进乡村振兴战略实施，必须加快构建乡村数字治理体系。这表明，数字技术正广泛应用于乡村治理，逐步推动着乡村治理数字化转型。它既深刻改变了乡村治理形态，解构了传统乡村治理结构，也产生了正在形成但尚未定型的乡村治理规则。乡村治理数字化转型虽已成为一个共识性问题，但当前乡村治理数字化转型研究却跨过了基础理论研究，而直接进入了社会实践和现实问题。当试图追问与思考乡村治理数字化转型究竟是什么，其面临哪些适应性风险挑战，以及应如何有效推进等问题时，该研究议题多现象描述而缺少学理解释。因此，立足于乡村社会变革的时代背景，我们需要对乡村治理数字化转型进行内涵审视，在理论内涵映射下靶向这一转型过程面临的风险挑战，找准风险的纾解路径，为建构更具当代中国特色、更为有效的乡村治理提供决策参考。这既是对乡村治理当代实践的全新审视，也是对国家治理现代化研究议题的必要回应。

乡村如何治理，乡愁何能不愁? 这既是实现乡村振兴战略的关键，也是夯实国家治理基础与稳固党在农村基层执政根基的关键。长期以来，乡村治理一直是基层治理的重要内容，乡村治理的有效关系着基层治理现代化实现的速度与质量。然而，如何实现乡村治理有效，如何找准乡村治理有效的源流，则需要我们对乡村治理工具进行全新考量。《数字乡村发展战略纲要》指出，“推动‘互联网+社区’向农村延伸，提高村级综合服务信息化水平，大力推动乡村建设和规划管理信息化。”这表明，为提升乡村治理的效度与精度，数字技术正逐步嵌入乡村治理全过程，成为乡村治理的一种新工具，日益驱动着传统乡村治理向乡村治理数字化转型。它既变革着传统的治理价值，重塑了新的治理流程，又改变着传统的治理结构，嵌入了新的数字治理方式。总的来看，这一转型过程既有利于实现政府、乡村社会、农民等多元主体的协同联动，也能为基层政府应对乡村社会复杂性问题提供有效纾解手段。然而，当数字技术日趋成为乡村治理的常备工具时，我们需要清醒地认识到：仅靠数字技术本身并不能确保乡村善治的实现，数字技术下沉乡村社会的嵌入过程可能带来全新的挑战和风险。因为，“技术执行”抑或被执行的技术，其结果都受到社会价值、文化、制度等多种结构性因素的制约，并非技术本身所能决定的。乡村治理数字化转型在为乡村社会带来数字改革红利的同时，也开始出现工具理性过度高扬、人本主义遭受挤压、数字理念悬浮异化、技术与治理规则脱嵌等适应性风险。在这一转型过程中，如何实现基层治理现代化的功能预期与以人民为中心的价值预设，则需要冷静辩证地审视乡村治理数字化转型的理论内涵与风险挑战。

纵观乡村社会变迁，现代化进程冲击了传统乡村社会结构，使其从封闭走向开放，这重新定义了乡村社会治理的痛点、难点与堵点，为数字技术这一新治理工具嵌入乡村社会提供了现实契机。自数字技术成为一种最重要的政府治理工具，它就逐渐被运用到乡村治理全过程，乡村治理数字化转型趋势愈发突出，要求适时革新乡村治理范式。回溯既有研究，关于乡村治理数字化转型这一议题也引起学界争鸣，但无论采取何种分析视角，乡村治理数字化转型已在学界形成基本共识。从已有文献来看，既有研究呈现出了较为清晰的分野，表现为“技术决定论”“技术权变论”和“技术风险论”三种不同研究取向。“技术决定论”认为，大数据、云计算、人工智能和物联网等新一代技术是治理组织的“赋能工具”，能极大地改善乡村治理绩效。有学者分析了数字技术对于连接不同类型治理主体参与治理的可能性与有效性。有学者提及，在数据资源成为乡村治理的基础性资源条件下，数字技术能促成多主体共治、促进治理决策智能化、夯实治理物质基础、创造良好人文环境，以此赋能乡村治理现代化建设。也有学者在论及数字技术运用与治理的内在关联和阐释数字技术赋能乡村治理的内在机理时认为：在微观层面，作为一种治理工具，体现为数字技术对乡村多元治理主体的赋能与影响。在中观层面，视为一个治理过程，表达为数字技术与乡村各应用场景的匹配、融合与共生。在宏观层面，看作一种治理变革，理解为数字技术对乡村权力制度的重构，并最终完成对乡村社会的数字化改造。“技术权变论”则认为，在数字技术嵌入乡村社会时，乡村社会的治理模式、治理结构都需要适时调适与创新。有学者提出，信息技术驱动下的社会变革体现为国家治理体系和治理能力本身的变革，以适应乃至促进整个社会的数字化转型。也有学者提出，乡村治理数字化转型作为数字乡村建设的重要内容，并非以发展主义的技术增长逻辑进入乡村社会，需调适乡村社会治理模式并与技术发展达成契合。近年来，随着乡村治理中数字技术“破坏性”效应的凸显，“技术风险论”逐渐兴起。持这一立场的学者认为，乡村治理数字化转型并非现代信息技术在乡村治理中的简单应用，对其过度高扬的技术主义倾向可能导致一系列治理风险。有学者认为，数字嵌入乡村社会亦非完美，数字赋能呈现出数字目标僵硬性和社会发展动态性、数字应用整体性和组织结构分割性等风险。所以，数字治理所裹挟的技术主义与乡村治理所内蕴的公共性价值之间，是存在内在张力的，乡村治理数字化转型亦衍生着安全受损、公平消解、责任隐匿、自主丧失、民主弱化等社会伦理风险样态。

总的来看，学界对乡村治理数字化转型这一实践问题进行了卓有成效的学术研究，在研究视角上具有一定的合理性，但是碎片化的理论研究与实践图景难以系统解释乡村治理数字化转型的理论内涵，也难以全面考量这一转型过程中风险因子的复合影响。当前，在公共管理学、政治学等学科领域，关于乡村治理数字化转型这一“热话题”的研究仍较为分散，尚缺少系统性“冷思考”。在解释变量上，已有研究侧重于从工具理性角度讨论乡村治理数字化转型的价值证成，缺乏对乡村治理数字化转型的价值理性考量。在研究内容上，既有研究指出了乡村治理数字化转型的基本内容，但亦多“描述”而少“解释”，缺乏必要的理论阐释。在研究范围上，既有研究多将数字技术运用带来的风险视作乡村治理数字化转型风险，并未厘清乡村治理数字化转型面临的适应性风险挑战。在政策建议上，基于上述原因，已有的风险纾解政策建议往往过于片面，主要集中在现代治理框架下展开讨论，并未将乡村治理的传统特性与现代治理需求有机结合，以此构建乡村治理数字化转型风险规制体系。

随着数字技术下沉乡村社会并嵌入治理过程，乡村治理数字化转型面临的问题愈发复杂，这需要学者们从更加全面、系统的整体性视角探讨乡村治理数字化转型风险。故而，本文将从应然层面全面透视这一转型的理论内涵和内在逻辑，探究乡村治理数字化转型面临的适应性风险挑战，并在此基础上提出风险纾解的政策建议，为更好发挥乡村治理与数字技术同频共振的功效奠定基础，为实现乡村治理高水平、高质量提供条件支撑。

当前，数字技术已经不再只作为乡村治理工具而出现，甚至也不再只作为传统乡村治理的背景而出现，其引发的治理形态乃至社会形态变迁甚至要求革新传统乡村治理模式。乡村治理数字化转型作为乡村治理新形态形塑过程，主要是指将数字技术集成到乡村治理各领域、各环节和全过程，力求革新治理理念、治理过程、治理样态和治理方式，运用数字化、智能化治理工具来实现治理的精准化、精细化、民主化和智慧化，最终实现乡村善治。由此，解码乡村治理数字化转型的理论内涵，需立足于“价值导向-过程驱动-样态形塑-路径依赖”认知框架，以一种集成式思维方式对其展开整体性审视，探索具有中国特色、时代特征的乡村治理数字化转型之路。

价值导向：敏捷高效、公平正义。 价值导向是治理主体的行动先导，基于现代性观念的嬗变，乡村治理数字化转型须将更多的现代性元素融入乡村治理全过程，是治理理念从“公平导向、民生保障”迈向“敏捷高效、公平正义”的转型，本质上是一种多元价值共生共融的过程。在融合效率、公平、正义等多元价值目标的基础上，提升乡村治理绩效一直是乡村治理的目标旨归。“敏捷高效、公平正义”的价值导向不仅体现了传统乡村治理“兼容并蓄”的特点，将效率、公平等多元价值进行集成，而且精准把握了中国式现代化进程中乡村治理绩效增长的价值基础，锚定了当代乡村治理的公共性价值诉求。一方面，“敏捷高效、公平正义”作为新的价值导向，规定了乡村治理从传统的礼法之治、精英之治迈向乡村数字治理的价值基准，旨在运用大数据、云计算、人工智能和物联网等数字技术，来建构起具有敏捷性、包容性、复合性以及韧性的治理体系，以此解决当前乡村治理内卷化、悬浮化等问题，提升乡村治理绩效。另一方面，“敏捷高效、公平正义”作为一种融合传统治理价值理念的优化升级，不仅契合“以人民为中心”的价值理念，而且始终彰显出乡村社会追寻发展公平的价值诉求，旨在借助数字技术来克服信息不对称引致的治理资源耗散，提升乡村治理的科学性、有效性，在促使优质资源下沉乡村社会的同时，以此缩小城乡发展差距，满足农民群众高品质、高质量的生活需求，最终实现乡村社会以人为本的价值预设。伴随乡村社会现代化进程加快，乡村社会面临的问题日趋多样、复杂，传统因素与现代因素交织碰撞，过去单一的治理方法无法解决当前乡村社会的复杂问题，需要采取快速、灵活的治理方法来应对，敏捷高效就成为乡村治理从非数字化治理迈向数字化治理的价值诉求，并贯穿于乡村治理现代化全过程。然而，要实现乡村治理的现代化不能停留在完全依靠技术工具，而应该将促进公平正义等价值理念贯穿于乡村治理现代化全过程。由此，以乡村治理现代化为目标，推动乡村治理数字化转型是治理价值的革新，本质上是“敏捷高效、公平正义”价值理念的融合共生。