正文
一是意识形态的分析视角。这种分析视角与20世纪的冷战背景有关，以意识形态为政治价值基点，将西方主流意识形态对立面的政治体制称为“极权主义”。弗里德里希和布热津斯基等比较政治学家描述了极权主义的主要特征：极端主义的意识形态，一党制的国家，秘密警察统治以及政府垄断社会的经济、文化和信息结构。然而，即使在西方学术界，极权主义也被视为“是一个在基本含义和使用方法上都极具意识形态的概念”，缺乏社会科学的含义，不能作为“进行政治分析的有用工具而加以运用”。
二是政体类型的分析视角。这种分析视角以政体类型划分为政治理论标杆，而政体类型则被简化为民主与威权的二元对立，没有纳入西式民主政体范畴的政体通常被归为“威权主义”。威权主义国家被认为是“充满了内在的脆弱性，因为它们的合法性基础羸弱，过分依赖强制力，决策过程过于集中并且个人权力压过了制度规范”。其实，西方学者后来也逐渐感到疑虑：如果把这一概念用来指称中国党政体制，“对于存在于中国的那些复杂制度、结构和过程而言，‘威权主义国家’这个概念是否是合适的”。有鉴于此，他们以修饰的方式改良这一概念，形成了诸如韧性威权主义、碎片式威权主义等新品种，这些概念粗暴地将中国党政体制视为威权主义的升级版。
三是分权-分工的分析视角。这一分析视角源于对上述两种分析路径的质疑与否定，其取向既非简单的意识形态，也非生硬的政体类型划分，而是聚焦政治权力结构，认为当代中国党政体制的权力结构不是一个“三权分立”的制衡结构，与美国政治体制是根本对立的。具体而言，这一分析视角主要体现为以下两种论述。
一种观点认为，中国党政体制是功能性分权结构，与政治性分权结构相区别。所谓政治性分权结构是指立法权、行政权和司法权相互分立与制衡的权力体制，在实践中的典型代表是美国的“三权分立”体制。功能性分权则是指决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。
另一种观点认为，中国党政体制的权力构成是一种分工结构，既“不同于‘三权分立’，也不同于议行合一体制，国家权力构成不是分立关系而是分工关系”。具体说，它包括三类分工：其一是职能分工，即七个系统行使性质不同的权力：党中央的领导权，全国人大的立法权，国务院的行政权，中央军委的军事权，纪委、监察委的监察权，最高法院、最高人民检察院的司法权，以及全国政协的协商权。故此，这一体制被概括为“七权分工”体制，区别于美国的“三权分立”体制。其二是“大权”与“小权”纵向分工的三层结构，党的领导权处于纵向权力分工的最顶层，对其他六项国家权力具有支配和统合功能；全国人大的立法权与全国政协的协商权处于纵向权力分工第二层；行政权、监察权、司法权、军事权处于纵向权力分工的第三层，在党的统一领导下运作，并对立法权负责，受它监督。其三是权力运行链条分工，包括决策、执行与监督的分工。
在当代中国党政体制的研究中，上述极权主义和威权主义的分析视角被否弃是必然的。极权主义视角之短板在于其过于浓厚的意识形态色彩以及服务于西方国家当年推行冷战的需要，正是为了摆脱极权主义与冷战的关系，避免其意识形态的政治含义，邹谠早在20世纪80年代就提出了替代极权主义的概念——全能主义，以描述包括中国在内的一些国家的基本特性：“‘全能主义’仅仅指政治机构的权力可以随时无限制地侵入和控制社会每一个阶层和每一个领域的指导思想，‘全能主义政治’指的是以这个指导思想为基础的政治社会”。尽管全能主义“专指国家-社会关系的一个形态，而与国家政治体制无关”，不能说是把握中国党政体制的一个分析视角，但它的出现清楚地表明：极权主义不适合用来分析中国党政体制。而威权主义的难题在于即便将当代中国党政体制归于威权体制的修正版，也“并未提高这一理论的解释力与分辨力，反而使得这一理论出现了众说纷纭的现象，多达几十个的不同限定语，本身就反映了威权主义概念解释力的困境”。
在倡导结构-功能分析视角的学者看来，无论极权主义，还是威权主义及其修正版都限于一种西方中心主义的政治思维。它们不仅没有揭示中国党政体制真实的权力格局及其运行状态，而且无法在中国党政体制与西方国家（如美国）的政治体制之间划清界限。然而，无论将中国党政体制定性为与政治性分权相区别的功能性分权结构，还是将其归结为与美国“三权分立”相对立的“七权分工”体制，所有这些分析和判断在事实描述和理论论证上都各有其致命的局限性。从事实描述来看，这些判断过于简单化、表层化，没有展现中国党政体制复杂的真实画面，举例来说，七权分工论中所谓“全国政协的协商权”的说法所陈述的就不是事实。从理论论证来看，正如景跃进所言：“分工是普遍的，它超越了不同政治体制的差异。如果将分工导致的专业化等同于机构-职能的分化，那么分权（特定的职能／事权）也是普遍的。”这意味着分工与分权是连带、叠加的，因此政治体制区分的关键不在于分工，也不在于因分工而产生的分权，而在于选择哪种逻辑——权力制约逻辑抑或权力统合逻辑来安排权力结构关系：依据前一逻辑，形成“权力制衡体制”；依据后一逻辑，产生“集权体制”。这样，功能性分权论面对的理论难题是，“决策、执行、监督三分制既可以和分权体制联姻，也可以与集权体制同居”。而七权分工论的理论迷思在于将分工与分权僵硬地对立起来，无视权力结构关系背后的底层逻辑。
总之，上述分析视角似乎都囿于一个表层的问题——中国党政体制是什么，而不是着眼于一个更为深层的问题，即它建构的基本路径以及运行的底层逻辑是什么，这就为我们以下的研究留下了空间。
“技术活动”的分析视角：奥斯特罗姆提供
的论述框架
如果说以上分析视角都各有其短板或局限，那么，聚焦中国党政体制的建构路径问题，我们选择何种分析视角？历史学家和政治学家的相关论述给出了指引。
阎步克发现，中国古代政治制度虽“历经变迁而保持着其基本特征和深层结构”，展现出巨大的连续性。因此，一方面，需要揭示这种连续性的根源：“即从‘制度史观’出发，通过对其漫长进化中的常态、变态、周期等等的考察，来探索其‘连续性’的秘密”。所谓制度史观，即是从政治体制、政治形态来观察、阐述社会历史的变迁，从中寻找维系连续性的制度“模板”。在传统中国历史中，虽然王朝更替、分合相继、治乱循环，但是在无数的断裂中依然存在着“连续性”，因为“即令动乱时分，看上去也存在着一块‘模板’，它跨王朝地传递着基本的制度文化信息”。正是这些制度“模板”“蕴藏着这个连续发展的政治实体最基本的机制与法则”。另一方面，需要挖掘这些制度模板所蕴含的“技术原理”：“这些制度均围绕组织目标，按一定的规则、原理组织起来，可以按预定机制运行的系统或结构。从结构功能主义的角度看，建构制度与装配机械是有某种相似性的，都要遵循‘技术合理性’。各种器件须按一定原理组装在一起，否则就是一堆杂物。组织或制度的结构也不是任意的。”显然，阎步克主张制度的建构类似于一种技术活动，有其技术路线以及技术原理，因此，制度建构的分析需要抓住组织、目标、机制、结构、原理等“技术线路”中的基本元素。我们不妨称之为“技术活动”的分析视角。
如果说，历史学家的以上论述还略为简单，那么，政治学家奥斯特罗姆对美国政治体制建构的研究则为我们提供了一个较为完整的“技术活动”的分析框架。在他看来，美国的开国者通过制定宪法来建构政治体制就类似于进行一种技术活动：他们以立宪者的身份，采取立宪的方式，确定立宪的基本目标，分析可能面对的难题，选择适当的概念工具，运用各种定理、假设，最终以相应的制度安排化解难题，制造出宪法这一“技术产品”，从而搭建起美国的政治体制。归纳起来，奥斯特罗姆提供的这一分析框架展示了政治体制建构的技术路线（本文称之为“建构路径”），它大致包括如下基本元素。
一是主体角色。美国政治体制建构主体的角色是立宪者，他们犹如一批技术专家。奥斯特罗姆写道：“《联邦党人文集》的作者们深知设计一部宪法方面的技术难度，明确探讨了设计的问题。麦迪逊关于设计标准的探讨，使人联想到一位正在盘算如何在速度、载重量以及安全性方面权衡的工程师”。正像技术工程师一样，在建构政治体制的过程中，他们具有极大的能动性和选择性，“采用何种设计风格，如何运用何种概念和物料，这取决于制作者的目的或者目标”。
二是建构方式。技术活动的推进需要采取一定的技术方法。政治体制的建构也与之类似。美国政治体制的建构者采取的方式是制定宪法。“宪法可以界定为是一组具体说明政府界限和条件的规则集”。因此，制定宪法即是通过确立一套规则系统来建构政治体制：宪法不能“成为不可实施的道德原则，而成为应用于政府运作的基本法律规则，并可对那些行使政府特权的人实施制约”。
三是核心目标。技术活动总有其技术目标，同样，任何政治体制的建构都需要设定相应的目标。美国政治体制建构者制定的目标不是单一的，而是多元的。举例来说，维护美国的国家统一是目标之一。美国宪法的制定者非常清醒地认识到，不仅“独立的美国不是由分散和彼此远隔的领土组成，而是一个连成一片、辽阔肥沃的国家”，而且这个国家的人民是“团结的人民——这个人民是统一祖先的后裔，语言相同，宗教信仰相同”。因此，统一的美国“决不应当分裂为许多互不交往、互相嫉妒和互不相容的独立国”。“美国的繁荣取决于自己的联合”，因此，需要“建立一个联邦政府来保持这种联合，并使之永远存在下去”。保护公民权利，让“每个公民到处享有同样的国民权利、特权并且受到保护”是目标之二。实现国家之有效治理则是目标之三。美国宪法的制定者充分认识到，不仅维护美国统一和保障公民权利需要一个有能力的政府，而且大国治理的复杂性与艰巨性也需要一个有效的全国政府：“由国家的幅员带来的困难，是赞成一个坚强政府的最有力的论据，因为任何其他政府决不能维持这样大的联邦”。因此，需要确保“我们的全国政府能力高强，管理良好；我们的商业管理深谋远虑……我们的资源和财政管理细致周到”，以实现国家的有效治理。
四是内在难题。如同任何技术目标的实现都会遇到难题，在建构政治体制的活动中，实现多元的目标同样面临一系列复杂的内在难题，例如，如何化解不同目标之间的价值冲突、紧张。因为多元的目标在价值上可能是矛盾的，“其矛盾在于使一个价值最大化的努力会损害另一方面的价值”，正如“更多的安全，必须以更多的自由为代价，而更多的自由则必须以更少的安全为代价”，因此需要平衡其中不同的价值，并“以适当的比例把各种价值混合在一起”。在美国政治体制的建构中，“把政府需要的稳定和能力与对自由和共和政体应有的神圣的关注结合起来”就是一个巨大的难题。
