数字治理创新何以持续迭代？——基于深圳市坪山区民生诉求改革的案例分析

围绕如何克服数字治理创新中的资源分割、权责模糊和动力不足等阻滞性条件，已有研究从三方面探究了其破解策略，但仍存在两方面局限。

（1）组织制度视角 。研究显示，组织内各类制度安排始终规定着技术系统的运作，能否搭建与平台系统相适配的规则体系，对数字治理创新持续运行具有深刻影响。在纵向间政府关系层面，数字治理创新具有“控制-自主”式特点，借助上级政府对基层创新目标、标准和领域的总体掌握，地方在解决数字化改革“破冰难题”的同时也能保持改革动力的可持续性。一项对广东省的实证研究发现，数字化转型中层级间遵循“以效统构、以用分责、因时异责”的权责配置逻辑，这有助于回应不同阶段治理创新的需要，保障平台系统持续运作。同样的，政府内部门规章对加快数字化转型发挥支撑作用，在创新开始前需要形成科学合理的政策框架，为数字治理创新的的有序开展提供保障，在创新中可通过服务事项、数据、业务流程和系统的“标准化治理”，弥补数字治理创新面对的碎片化、割裂化难题。

（2）政策企业家视角 。行动者间彼此联系和交流的质量对创新运转具有支撑作用，“制造数字叙事”、“构建数字联盟”和“操纵数字框架”等是“数字企业家”在创新中的常见策略。具体而言：政策企业家首先能开展与治理创新相关的知识生产，通过多种手段引导主体间围绕创新的合作，实现存量地方性知识与增量外来性知识的交互，促进数字平台的开放式创新。其次，政策企业家能有效汲取创新所需的治理资源。他们通过非正式关系的运作方式，优化新任领导和其他部门对于原有政策创新特定属性的感知，从而为持续创新获取必要的上级政治资源与外部合法性资源。再次，层级间政策企业家的集体行动能有效化解创新面临的治理风险，借助压力型体制下存在的“政绩安全区”这一合法性机制，持续性地将“创新实践”转化为“政绩生产”。

（3）创新目标群体视角 。创新能否持续运转不仅取决于创新本身的特征属性，还受到创新面向的政策目标群体的影响。研究者指出，信息技术赋能下的部门改革创新仰赖于广泛的社会参与，获得民众认可、通过媒介宣导等都能促动数字治理创新，社会主体与上级领导的认可共同促进了数字平台系统应用中的持续创新。然而，当上述群体的“技术框架”存在显著差异时，相应的开发与应用将会面临困难和冲突。同样的，公众可以通过塑造价值和政策环境影响政府创新采纳，企业也可以通过建立与政府互惠互信的参与机制，克服数字治理创新中的安全管理缝隙、数据互容性不佳等常见问题，实现价值共创。

既有研究从三个维度较为全面的揭示了“数字治理创新何以持续”的原因，但仍存在以下两方面拓展空间：

（1）对数字治理创新的分析偏重于“外部性视角” 。已有研究多从数字治理创新运转的外部政治社会条件出发，强调其施加的“推力或阻力”对创新持续带来的影响，忽视了来自创新参与群体内部的认同与支撑作用。这就使得上述分析更多停留于从宏观层面解释“创新缘何存续”，相对忽视从系统条件到创新成效的实现机制。不少研究仍以相对静态的视角考量持续创新的动态过程，尚未关注到创新本身存在的自我更新与版本迭代。还有的研究虽然以技术与组织的互动为分析路径，阐释出数字治理创新所具有的持续升级样态，但仍停留于对创新发展过程的细致描述，对创新迭代背后的现实机理缺乏考量。

（2）对数字治理创新中的主体行动逻辑分析不够全面 。既有研究要么从政府、市场、社会等宏观层次出发，将政府视为一个整体，忽视了政府内部各部门复杂的权力来源与利益冲突，并未完全厘清创新“推力”与“推手”的不同作用机制。要么虽然关注到以政策企业家为代表的“关键个人”策略行为，但其解释变量偏重于其背景特征与非正式关系维度，仅从某一个体出发难以完全形成对部门间持续性集体行动的充分解释。对于以政民互动平台为代表，具有“条条推进，块块应用”属性的数字治理创新而言，创新如何在相对较长的周期中持续突破职能部门间“创新壁垒”等深层次问题仍有待深入讨论。

研究在构建数字治理创新的“主体互动-创新迭代”分析框架基础上，结合深圳市坪山区2017年以来推进民生诉求改革的案例进行了具体讨论。

从主要聚焦创新参与者认知行动的“内部性”视角来看，数字治理创新得以持续迭代的关键在于破除部门间存在的“创新壁垒”。在这里，“创新壁垒”作为一种容易被忽略的现实特征，具有两方面内涵：一方面，由于利益和权力受到威胁，不少职能部门对创新采取不合作甚至制造矛盾的态度，引发数据等资源共享难等问题。另一方面，由于认知偏差和运作惯性差异，部分职能部门可能不认可甚至抵制由数字管理部门制定的数字化转型实施方案，在上级权威难以持续“在场”的背景下，创新参与者也面临参与动力不足的现实问题。

在这一基础上创新的实现需要数据管理部门、其他职能部门等多方行动者的共同参与，实现主体间的能力互补与对政策成果信任的提升。其中，关键行动者如何发挥其自身主观能动性，满足相关行动者的利益需求、有效实现行动者利益再分配，成为数字治理创新能否有效、可否持续的关键。有鉴于此，研究尝试借用行动者网络理论来辅助分析。

行动者网络理论于20世纪80年代中期由拉图尔等人提出。它将人类社会活动视为既定场域中各要素相互联结、相互作用的动态过程，核心行动者可以通过转译把各类行动者的利益和兴趣统合起来，推动形成相对稳定且紧密的行动者网络。在对中国政府与治理有关问题研究中，学界已经对行动者网络理论进行了一定应用，较好验证了行动者网络理论在中国公共治理情境的可适用性，这也为本研究提供了分析基础。

在本研究所涉及的数字治理创新实践中，主要包含以下三类行动者：（1）以政务服务与数据管理局（以下简称“政数局”）为代表的创新推动主体，他们是实现持续创新的推动性力量。在主要领导提出创新意图和初步目标后，政数局将以核心行动者身份参与到创新目标的转化过程中。（2）以住建、城管等部门为代表的创新参与主体。这些主体是与民生诉求事项办理密切相关的职能部门，往往具有自身固有的办事逻辑，他们的认可或排斥也将影响平台系统与治理流程的运转实效。（3）以编办、组织部、纪委等为代表的创新关联主体。从职责属性来看，这些部门与民生诉求事项办理的直接关联性不强，但可能在关键行动者推进持续创新的过程中，主动或被动地“卷入”创新。这不仅意味着创新应用场景的拓宽可能，同时也将赋予创新新的推力或阻力。

从行动者网络的建构过程来看，关键行动者的“转译”包含问题呈现、利益赋予、征召和动员四个维度。结合本案例的现实情况，“征召”和“动员”往往是同时进行，因而本研究将其进一步整合为三重机制（见图1），展开问题分析。

（1）问题呈现机制 。即定义核心行动者身份使其成为不可或缺的角色，同时由核心行动者抽象出各行动者面临的共同问题，设置问题解决的“强制通行点”(Obligatory Passage Point) ，由此提出统一的行动原则和行为框架的过程。在本研究中，“问题呈现”体现为政数局为使自身身份与创新总体目标被其他行动者接纳所采取的行动。

（2）利益赋予机制 。即核心行动者根据其他行动者的目标赋予其相应利益，将他们“锁定”在角色中。对创新参与主体而言，创新激励的强弱来源于其对参与成本和潜在收益差值的判断，这既包括其他行动者在持续创新过程中投入的资源成本，也包括其从中可能获得的经济利益、政治奖励与社会声望等。在这里，“利益赋予”主要体现为政数局在实现部门利益与创新目标兼容的基础上，推动其他主体适应新业务流程所赋予身份规则的行动过程。

（3）征召动员机制 。即核心行动者将多方主体纳入行动者网络，使其成为行动网络代言者的过程。具体来看，具备相似信念和价值的行为者，会用相似方式解读与政策有关的信息并构建一致的政策问题。这在数字治理创新中体现为政数局建构起多方行动者对创新的一致性关注，并进一步将原本不在其中的创新关联主体纳入民生诉求改革的过程。