正文
41-66
）。
1996
年
3
月八届全国人大通过修正后的《刑事诉讼法》，取消了收容审查制度。在收容审查制度废止七年后，
2003
年
3
月“孙志刚案”曝出，
6
月
20
日国务院颁布实施《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，收容遣送制度废止。收容审查制度与劳教制度的废止实际上否定了劳教制度存在的必要性。
劳教制度废止过程中曾出现过两次“政策之窗”：第一次是收容遣送制度废止的“溢出效应”与“人权入宪”背景之下，
2004
年
420
位人大代表提交
13
份关于劳教制度改革的议案，
2005
年人大法工委宣布将《违法行为矫治法》正式列入年度立法计划，但此后因故一直搁置，“政策之窗”关闭；第二次是
2012
年“唐慧案”等劳教侵权案件引发的社会关注与新一届领导集体依法治国的坚定决心再次打开“政策之窗”，
2013
年
1
月中央政法委书记孟建柱宣布将在全国人大批准后停止使用劳教制度，
12
月底劳教制度正式废止。
（二）
第一次“政策之窗”的稍纵即逝
1.
问题源流显现：固有弊端与执行扭曲
指标异常、突发事件及政策执行反馈中的任一或多种因素可推动特定社会问题进入公共决策者的视线并转变为政策问题。劳动教养制度的固有弊端与执行扭曲是其最终被终结的根本原因，也构成该项制度被首次列入正式议程的问题流。首先，劳教制度缺乏法律依据，与宪法和上位法存在明显冲突。我国宪法、《立法法》与《行政处罚法》规定，任何公民非经人民检察院批准或人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。劳动教养非经正当司法程序，由劳动教养委员会审查直接做出剥夺公民人身自由的决定，严重侵犯了宪法保护的人身自由权，违背了程序正当原则。其次，劳教制度有违罪刑相适原则。劳教制度设立的初衷在于惩戒那些严重违法尚未构成犯罪的违法行为，是一种介于刑罚和行政处罚之间的惩罚形式，但这个理应“轻于”刑罚的惩罚却远重于刑罚。刑罚中的管制期限是
3
个月以上
2
年以下，拘役期限是
1
个月以上
6
个月以下，但劳动教养却长达
1
至
3
年，明显违反罪刑相当的现代刑罚原则。最后，劳教制度实施中监督缺位，决定权行使存在较大任意性。公安机关既是处罚决定者又是惩戒执行者，公、检、法三部门原有的制衡关系被打破，劳教决定与执行过程中难免有失公正。缺乏监督与权力滥用致使劳动教养成为错案、冤案的温床和某些地方政府打击迫害上访、举报、维权公民的工具（于建嵘，
2013
：
59-61
）。
在首次“政策之窗”开启之前，专家学者是劳教问题的主要呈现者，呈现重点聚焦于从学理层面剖析劳教制度固有的法理缺陷，运用法律专业知识发表学术论文进行阐释，论述较为抽象，并通过学术文章、民意代表的呼吁进入公众视野，形成对问题的识别和定义；由于媒体关注度较低，问题呈现较为抽象，此时劳教问题的影响仅限于学者、司法工作者等专业性群体之内。
2.
政策源流的碰撞：废除、改革还是完善？
（
1
）政策联盟的分歧：政策信念体系的差异。政策流是政策倡导者围绕特定政策问题提出政策建议与备选方案的过程。政策行动者基于其对人权、法治等基本价值的认知，形成劳教制度变迁的政策主张，那些能够共享一套基本价值观的政策行动者对政策问题本质具有相同的定义与论证，具有相同信念体系的政策行动者便结成政策倡议联盟（
Sabatier & Jenkins-Smith
，
1999
：
34
）。政策结果反映出优势倡议联盟的信念体系，信念体系由内核信念体系（基本价值观）、政策核心信念体系（问题认知与因果关系）与次要信念体系（基于经验的工具选择）三部分构成。作为一个更具包容性和可验证性的概念，信念体系比“利益”更有助于人们理解政策偏好的形成、互动与政策变迁过程（
Sabatier
，
1988
：
129-168
；
Albright
，
2011
：
485-511
）。
首次“政策之窗”开启之前，在劳教制度问题的政策子系统中，政策行动者基于不同的信念体系主要形成了三种倡议联盟（见表
1
）：一是认为应彻底废除劳教制度的废除派；二是主张通过司法化和法治化来重构劳教制度的改革派；三是建议从理念和程序着手优化劳教制度的完善派。
（
2
）政策源流的碰撞：核心信念与次要信念的分歧。不同的政策主张根源于信念体系的差异，早期围绕劳教制度前景的分歧主要集中在核心信念与次要信念层面，即劳教制度问题的根源与“存废”之争，导致“政策僵局”。废除派从核心信念层面就否定了劳教制度的合理性与必要性，在次要信念层面呼吁彻底废除该制度；改革派与完善派则在核心信念层面上肯定了劳教制度的必要性，但肯定程度后者甚于前者，两者在次要信念层面都表现出对劳教制度功能的保留态度，只是功能载体不同。
表
1
三大政策倡议联盟的信念体系
|
废除派
|
尊重与保护个人基本自由权，维护宪法权威是法治国家的必然要求
|
劳教制度缺乏法律依据，违背程序正义，侵害了个人自由权
|
废除劳教制度，以治安管理处罚和刑罚取代
|
|
改革派
|
保护个人基本权利与维护社会稳定并重，两者并行不悖
|
劳教制度发挥了一定的积极功能，但制度本身设计不合理
|
通过制度重构改革原有劳教制度
|
|
完善派
|
社会秩序优于个人权利，稳定的社会秩序是个人自由权实现的前提
|
劳教制度具有必要性，只是实施中监督缺位导致权力滥用
|
强化权力运用规范性，优化与巩固劳教制度
|
资料来源：作者自制。
以司法工作者和人大代表、政协委员为主要力量的废除派联盟认为唯有完全废止劳教制度才能消除其对人身自由权的侵犯，主张通过激进的“破旧立新”避免路径依赖（沈福俊，
1999
：
17-19
）。受到收容遣送制度废止的启发，废除派联盟试图效仿收容遣送制度废止过程中政策倡导者的行动方式，通过向最高权力机构与行政机关“上书”、提交议案的方式推动劳教制度废止进入政策议程。
由法学专家和人大代表构成的改革派联盟建议通过渐进式的“鼎故革新”对劳教制度进行重构，使原制度的积极功能最大化（吴贵洪，
2014
：
85-88
；刘仁文，
1998
：
22-23
；王公义，
2012
：
110-114
）。改革派政策行动者凭借其专家学者、智库成员与民意代表的多重身份，综合运用发表学术论文、提交议案、建议与参与立法等方式直接或间接地影响劳教制度的司法化改革或保安处分化改革。
以著名刑法学家储槐植与劳教工作者为主要成员的完善派联盟则主张以小幅的“缝缝补补”巩固与优化劳教制度（储槐植，
1997
：
111-120
；范方平，
2003
：
21-24
）。该联盟中的政策倡导者多以向有关部门提出政策建议、参与立法等方式直接影响劳教制度变迁的方向。
由此可知，在第一次政策之窗开启之前，较之废除派联盟，改革派联盟与完善派联盟的成员处于政府决策体系内部，具有更多的机会接近核心决策权力，其政策信念体系具有更大影响力，更容易运用其职位与身份优势将其核心信念与次要信念转化为公共政策，影响政策议程的设定。但由于各联盟将注意力聚焦于劳教的“存废”之争，各联盟力量整体较为分散，政策流合力不强，加之呼吁废止的废除派影响力明显弱于主张保留的改革派与完善派，这就为第一阶段劳教废止议程的搁置埋下了伏笔。
（
3
）政治源流：依法治国方略的初步确立。执政者的意识形态等因素为社会问题进入政策议程提供了政治动力。执政者理念的转变与国际社会的压力是促使劳教制度最初进入全国人大立法规划的主要政治因素。随着对社会治理方式认识的不断提高，中共十五大将“依法治国，建设社会主义法治国家”确定为党领导人民治理国家的基本方略，
1999
年、
2004
年全国人大分别将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”、“国家尊重和保障人权”写入宪法。而劳教制度的法理缺陷及其所体现的社会秩序高于人权保护的价值选择是对“国家尊重和保护人权”宪法原则的违背，废除或彻底改革劳教制度便成为依宪治国、建设法治国家的题中应有之义。中国政府于
1998
年
10
月
5
日在联合国总部签署了《公民权利和政治权利国际公约》。《公约》规定，“除非依照法律所确定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由”，以及“任何人都不应被要求从事强迫或强制劳动”，劳教制度中未经司法审判强制剥夺公民人身自由的做法显然不符合《公约》对个人权利和基本自由的保护精神（刘健、赖建云，
2001
：
29-32
），从而招致国内外舆论大量负面评价。
（
4
）政策之窗的短暂开启：学者、民意代表“合力”影响最高立法机构议程设置。劳教制度的法理缺陷与执行扭曲（问题流）、依法治国执政理念的初步确立（政治流）以及不同倡议联盟的分歧与争论（政策流），预示着变革劳教制度势在必行。在依法治国与人权保护的宪法原则和收容遣送制度成功废止的“溢出效应”影响下，劳教制度问题迅速引发社会公众高度关注。北京理工大学经济学教授胡星斗
2003
年
6
月
21
日在网上发出《对劳动教养的有关规定进行违宪违法审查的建议书》、
11
月
9
日向全国人大办公室寄送《就废除劳动教养制度致中共中央、全国人大、国务院的建议书》，在国内外引起强烈反响。
2004
年全国两会期间，
420
名人大代表在
13
件要求劳教立法的议案上签名，议案全部通过大会主席团审议，并交由法律委员会处理；
2005
年全国两会期间，又有
6
件与劳教制度相关的议案被提出。
2005
年
12
月，全国人大法律委员会宣布：全国人大法工委将在深入调研、总结经验的基础上，拟订《违法行为矫治法》草案（宋识径，
2012
）。《违法行为矫治法》作为劳教制度的替代被列入人大立法工作计划，标志着劳教制度废止进入国家最高权力机关的立法议程。由此可知，不同于由随机突发事件打开的政策之窗，本案例中首次“政策之窗”的出现主要归因于国家高层领导人执政理念的进步与相邻制度废止的“正外部性”影响，源于政治因素与“溢出效应”的共同作用。建议废除或彻底改革劳教制度的政策企业家以劳教制度违背宪法人权保护原则、严重侵犯个人自由为切入点，紧紧抓住依法治国的政治主线与收容遣送制度废止为劳教制度废止带来的有利形势，推动违法行为矫治立法进入政策议程。
（
5
）“政策之窗”关闭：终结失败。《违法行为矫治法》的立法成功意味着劳教制度的彻底终结，然而，
