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可是,伴随保险业的发展壮大,行业监管的要求不断提高,因应这一形势1944年美国联邦最高法院在United States v. Southeastern Underwriters Association一案中推翻了Paul案的判决,承认保险属于商业交易,于是,根据美国宪法第一条第八款第三项,联邦就取得了依据州际商贸(interstate commerce)管制权监管保险业的权力。不过,此时州政府监管保险业的传统已经延续近百年,最高法院的一纸判决虽然打开了联邦监管之门,却难以铺就联邦监管之路。1945年,美国国会随即作出反应,通过了McCarran-Ferguson法案,确认州政府对保险业的监管和税收权不受影响。
此后,尽管有强化联邦监管保险业的各种努力,但联邦制价格下的监管传统阻碍着这种努力带来实质性的改变。1999年的Gramm-Leach-Bliley法案再次重申州政府对保险业的监管权,2010年的Dodd-Frank法案虽然设立了联邦保险办公室(Federal Insurance Office),但主要承担的是信息搜集功能,而没有监管职权。
不过,需要指出的是,
虽然联邦政府对保险业基本没有监管,但各州政府却有各种具体的监管措施,而且,多年来各州之间也出现了协调监管的趋势。
成立于1871年的全国保险公会(National Insurance Convention)后来演变为全国保险监管专员联合会(National Association of Insurance Commissioners,简称NAIC),是50个州保险监管部门的联合体,负责协调制定基本的行业监管准则。
州政府对保险业的监管主要涉及六个方面。
(以上美国保险业监管历史主要参考NAIC的介绍State Insurance Regulation。)
这里特别要提一提保险产品监管。美国的多数保险产品,乃至其费率都需要得到各州监管部门的事前批准。换言之,对保险产品美国采取的主要是许可制而非注册制。1990年代,各州的保险监管者推出了电子费率保单登记系统(System for Electronic Rate and Form Filings,简称SERFF),以求迅速处理监管者对保险产品的审批程序。同时,经过批准的保险产品也经由SERFF公示,投保人可以方便地在SERFF上查询产品批准信息摘要,并可以按规定索取详细的产品内容信息。在某种程度上,SERFF有类似于SEC(证券交易委员会)证券信息披露公示系统EDGAR的作用。2006年,美国又设立了州际保险产品监管公约(Interstate Insurance Product Regulation Compact,简称IIPRC),旨在促进全国保险产品的标准化。
尽管保险产品原则上被排除在了证券的范围之外,可是,保险公司发行的主要用于投资的产品却被视作豁免之例外,于是成为受联邦证券法体系监管的证券,必需符合证券注册和信息披露的要求。
美国联邦最高法院首先瞄准的是可变年金保险(variable annuities)。这类保险的特点是将投保人定期缴纳的保费主要用以投资股权证券,保费构成保险公司的投资基金,各投保人根据缴纳的保费多少在投资基金中获得相应的份额。在保单到期前,投保人可以退保,其得到的退保金数额须根据当时投保人在投资基金中份额的价值确定。
保单到期后,投保人可以选择一次性兑现取回保险金,保金数额同样依据投保人在投资基金中的份额价值确定;也可以选择在有生之年定期获得保险金支付,但每期获得的保险金数量又要根据其时投资基金份额的价值变化。简言之,
这种保险产品的特点就是保险公司不承诺最低保险金数额,而是任其根据保费投资收益浮动。
1959年在SEC v. Variable Annuity Life Insurance Co. of America一案中,美国联邦最高法院支持了SEC的决定,驳回地方法院和上诉法院的判决,认定可变年金保险属于证券。最高法院说得明白,
保险是让保险公司承担风险,可是这种可变年金将保险金支付和保费投资回报直接挂钩,实质是“把投资风险完全分配给保险受益人,却丝毫没有分给保险人”,这种产品“根本不是承保风险”,与社会公众对保险一词的理解相去甚远。
保险公司彷佛听懂了最高法院的话,于是又变换出另一种产品——“弹性基金年金”(flexible fund annuity),该保险产品将投保人支付的保费存入一个独立基金账户,其中大部分资金仍用来投资股权证券。