完善立法推进检察机关提起公益诉讼制度建设

从试点工作来看，检察机关提起公益诉讼初见成效。目前，检察机关提起公益诉讼还存在一些难题，如诉前程序缺少必要的强制性措施，提起公益诉讼的相关案件类型新，界定范围、标准认识不统一，检察机关和法院办理、审理难度大，效率有待提高等。

因此，提出如下建议：

一要确定检察机关的公诉人身份 。提起公益诉讼的检察机关是代表国家提起诉讼，如果简单地把检察院视为当事人一方，一定程度上将制约检察机关监督职责的履行，这与检察机关代表国家参与诉讼的定位不符。

二要修改人民检察院组织法及相关法律法规。 从现实角度来看，可以通过一个全面推开的授权决定，同时修改人民检察院组织法及相关法律法规，或者将来单独制定公益诉讼法。

三要建立程序性保障机制。 统一办案流程，确定标准、模式；适当扩大公益诉讼的受案范围，以侵害事实发生为标准，在立法中注意设置刚性措施。

应充分肯定，近两年来检察机关提起公益诉讼试点工作是非常有效的，为公益诉讼制度的构建进行了有价值的积极探索。

检察机关提起行政公益诉讼是履行法律监督职能的体现 ，对于推进法治政府建设，促进国家治理能力和治理方式现代化，全面推进依法治国具有重要意义。

值得注意的是，检察机关提起行政公益诉讼具有双重作用。

以 环境保护领域 为例，由检察机关提起行政公益诉讼一方面实现了对行政机关的监督，另一方面通过督促行政机关积极履行环境保护职能，也实现了对污染企业的治理，比一般的环境诉讼具有更大效能。

目前最适宜的办法是，通过全国人大常委会授权决定的方式进行立法。关于未来的立法，由于行政公益诉讼和民事公益诉讼存在不同，统一制定公益诉讼法可能会面临一些困难，可以采用在两大诉讼法中设立专章的形式进行，在民事诉讼法和行政诉讼法中设专章规定的同时，采用附属立法方式在专门的单行法律中进行规定，以作为补充。

从全国人大常委会公益诉讼试点授权决定的文本来看，与以往全国人大常委会的授权决定有所不同。

其他一些试点决定都有这样的表述：“试点期满后，对实践证明可行的，应当修改完善有关法律；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。”

而授权检察机关进行公益诉讼试点的决定 没有 类似表述，决定表述如下：

“最高人民法院、最高人民检察院应当加强对试点工作的组织指导和监督检查。试点进行中，最高人民检察院应当就试点情况向全国人民代表大会常务委员会作出中期报告。试点期满后，对实践证明可行的，应当修改完善有关法律。”

说明此次授权决定全国人大常委会在建立检察机关提起公益诉讼制度问题上的 坚定态度