正文
但是在客观上，对于①征拆收回、②前期开发(七通一平)两个环节，储备机构均不能独立完成，现实操作中，拆迁和七通一平建设，基本上是分别委托给住建部门下属的拆迁部门和建设部门来实施的；
所以，也只有“储存以备供应”环节能够由储备机构独立完成；当然，交易环节是必须由国土资源及财政部门来完成的。
4号文关于“
土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作
”的规定，是指其他机构不得从事全程的土地储备工作，也不能从事全程的土地一级开发工作，特别是不得开立、持有、抵押土地储备证；更不能组织出让土地，也不能享有土地收益分成。
因此，土地一级开发和土地储备，均不能整体纳入政府购买服务内容范围中。
但是，并不能说4号文完全禁止了平台公司从事“土地一级开发或土地储备的其中环节”，因为在现实操作中，①征拆收回、②前期开发(七通一平)两个环节本来就是委托出去操作的，目前看，也不大可能由土地储备机构独自完成。
4号文提出：
地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。
土地储备机构应当……编制下一年度土地储备资金收支项目预算，经主管部门审核后，报同级财政部门审定。其中：属于政府采购范围的应当按照规定编制政府采购预算，属于政府购买服务项目的应当同时编制政府购买服务预算，并严格按照有关规定执行。
2018年初，财综[2018]8号[5]针对“土地储备资金来源”的规定：
第二章 土地储备资金来源
第五条 土地储备资金来源于下列渠道：
(一) 财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用；
(二) 财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金；
(三) 发行地方政府债券筹集的土地储备资金；
(四) 经财政部门批准可用于土地储备的其他财政资金。
从理论上讲，虽然8号文规定了土地储备资金的资金来源，但是，一来并没有禁止其他资金来源，二来由于在客观上，对于①征拆收回、②前期开发(七通一平)两个环节，储备机构均不能独立完成，现实操作中，拆迁和七通一平建设，基本上是分别委托给住建部门下属的拆迁部门和建设部门来实施的；所以，也只有“储存以备供应”环节能够由储备机构独立完成。
因此，用于①征拆收回和②前期开发的资金，在委托给住建部门实施的过程中，未必会进行封闭管理，也很难界定是用于基础建设的征拆资金，还是用于储备土地“收购收回”的征拆资金。
加之4号文鼓励“探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务”，于是，在实操中，在不违反“捆绑工程”、“拖欠款项”等其他规定的条件下，购买征拆服务并不属于违规举债。参见
《土地一级开发可否采用政府购买服务？》
。
10号文[2]规定：新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。
1. 主要概念：PPP项目运营补贴支出是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任，是PPP股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等四大财政支出责任中最重要的一种。政府性基金的主要组成部分是土地出让收入，土地出让收入是地方财政偿付债务和支出责任的重要来源。
这里需要补充说明的是，10号文的禁令，是针对除"股权投资、风险承担、配套投入"之外的运营补贴所有支出的，并没有什么“建设期补贴支出”的提法，也不能够以发明什么“准备期”、“思考期”、“考核期”等N种期来规避。
2. 文件禁止以包含土地出让收入为主的政府性基金预算作为PPP项目的运营补贴支出安排，当然更不可以作为PPP项目融资还款来源。按照文意理解，不论将政府性基金安排用于PPP项目政府性基金方面的支出责任，还是用于公共预算方面的支出责任，均是受到禁止的。
3. 10号文发布之前，政府性基金预算在PPP项目支出安排中占重要比重，10号文发布之后，片区开发和与之相关的综合性开发类型PPP项目将受到翻天覆地的影响。
从10年19号文[1]到19年10号文[2]，包括其间的4号文[4]、8号文[5]，构成了对土地一级开发环节中违规举债的相对完整的规范。
但应特别注意的是，10号文虽然禁止从土地收入中安排PPP项目运营补贴支出，但是并未禁止社会资本支付征拆费用，其中的原因，如上文所述，主要是在执行中，会遇到支出类别不易甄别的技术困难。
土地出让收入，属于地方政府的垄断性收入，现行文件体系禁止任何企业(当然包括融资平台公司)享有土地出让收入分成，正如412文件(已废止)表述的“不能或不宜通过市场化方式运作”；同时，基于社会舆论形成的对房地产行业进而土地财政的攻讦，尤其主要是主管部门出于各区域不平衡发展的担忧，主管部门将这一类项目纳入“依赖财政收入偿还”项目类型的思路，也是有一定的合理性的。
但在另一方面，即使新型城镇化建设项目真正创造了生产力，即使融资平台公司仅获得一级土地整理的合规固定回报，理论上也仍然体现在类似消费性项目的类别中。而10号文的颁布，则更成为PPP发展的分水岭，将狭义PPP[注]的功能主要定位在节流节支基础上的提质增效、投资控债功能上，完全禁止了以土地出让收入作为主要还款来源的片区开发类狭义PPP项目。
注：我们将42号文给出的PPP定义，看做是PPP的广义定义；将部委文件所规范的PPP定义，称为PPP的狭义定义。
