正文
一是坚持规划先行，多规融合。全域土地综合整治的首要任务是“落规划”，应充分衔接好国土空间规划体系，对乡镇地区尤其是行政村更应做好镇村集成规划衔接，明确衔接哪些规划和内容以及如何衔接等。二是落实耕地集中整治，开展“小田并大田”改造。广东省通过农用地整理、宜耕未利用地开发等工程，推动耕地“碎片化”向“万亩方”“千亩方”“百亩方”转变。三是推进建设用地腾空间，保障产业用地需求。广东省促进空间腾挪与产业集聚和转型升级协同，通过低效工矿用地整治释放连片产业空间，优先保障现代农业与特色产业用地需求。四是将生态修复与价值转化结合。广东省统筹山水林田湖草沙一体化保护修复，重点治理矿山、水系及污染土壤，积极探索“生态修复+产业导入”等实现生态价值转化的有效途径。五是创新体制机制，激活内生动力。广东省建立县镇村三级联动机制，不断创新政策机制，如通过“指标池”创新要素保障方式、通过“地券”“房券”“绿券”等制度创新平衡资金投入等。
“项目为王”构建全流程监管体系。
笔者认为，实施全域土地综合整治应健全项目化管理机制，科学谋划实施方案，合理划分实施单元，明确子项目安排，建立层次分明、流程完整的全流程监管体系。
一是厘清基本概念。全域土地综合整治是以县域为统筹单元、乡镇为基本实施单元，综合各类政策工具，优化国土空间布局，助推城乡融合发展的政策平台。在实施过程中，部分地区仍未能充分理解“以县域为统筹单元、以乡镇为基本实施单元”的含义，各种概念空间范围的混淆导致子项目设计不合理、落地难。笔者认为，县域统筹单元针对的是政策、资金等资源在宏观层面的统筹，乡镇基本实施单元针对的是在乡镇区域内先划定基本实施单元，然后根据实际条件划定整治区域和确定子项目范围。
二是明确全流程监管对象。广东省前期由于对实施方案、项目、子项目三个概念的边界认知模糊，使得监管对象不明确、监管功能不精准。笔者认为，“实施方案”应包括实施方案的编制、申报、审查以及批准阶段的管理；“项目”是指在实施方案批准后转入的项目监管阶段后的整体项目；“子项目”则是指整体项目内各归口行业的子项目，是具体落地实施的项目。
三是构建全流程监管体系。广东省主要依托土地整治与生态修复监测监管系统，构建了以分级管控、动态监测、多维评估为核心的“方案—项目—子项目”的三级监管体系，重点监管项目进度（如子项目的开工率、完工率、资金投入完成率等）和项目质量（包括农用地整理、建设用地整理、生态修复、产业导入、基础设施等类型子项目的实际成效）两个维度。其中，方案监管主要是建立三级审查机制，即“县级初审—市级复审—省级审批（技术审查、专家评审、专班会审、征求意见）”，重点审查要件齐全度、数据规范性、谋划合理度、政策合规性、资金平衡分析和负面清单等内容。项目监管重在实现全过程动态监测，即在方案批准后的整体项目实施阶段，重点对总体实施进度实时追踪（包括项目总投资完成率、耕地整理面积、腾退建设用地、生态修复进度等进展和成效）。子项目监管侧重差异化监管，即依托原项目归口单位管理数据如阶段进展（包括进展数据、现场图像等）等核心指标进行成效评估分析与监管。
确保实事求是完善方案调整规则。
在实践中，由于全域土地综合整治项目在前期开展潜力调查、项目选址、规划衔接等方面存在的不足，广东省已有多地提出调整变更实施方案的诉求。如：需要根据最新政策修改永久基本农田调整数量和范围；前期未将某子项目纳入实施方案导致无法融资（是否在全域整治项目库被金融机构视为融资条件），须增加子项目；因项目安置点选址、补偿标准等发生新变化，须重新征求群众意见、维护群众合法权益而调整；因实施过程中发现未纳入规划的传统村落、古民居，需暂停建设并重新评估保护措施；因政策性资金拨付延迟或社会资本退出需重新平衡子项目；为匹配“百千万工程”典型镇村项目建设进度，对产业导入、拆旧复垦等子项目进行时序重组等情形。
针对以上情况，笔者认为，实施全域土地综合整治应建立和完善变更调整的流程和规则。一是建立方案一般性调整机制。对于文字表述和子项目实施时序更改等一般性调整，不涉及投资总额、农用地整治规模、建设用地整理面积等核心指标调整的情形，可由县级自然资源部门审批，备案至市和省。二是建立方案重大调整机制。对于涉及行业主管部门政策要求的重大变更，如涉及永久基本农田布局调整、建设用地拆旧建新范围扩大、整治目标或投资额变动、子项目增删减等情形的，应将变更内容报省级自然资源主管部门审批。三是建立健全方案调整监管机制。变更实施期间，相关管理部门应定期重点监测资金进展、整治面积等核心指标，防止违规调整。通过在整治监管系统上全流程数字化留痕，确保监管可追溯、评估可量化。
解决好“地”和“钱”的问题是保障产业项目落地的关键
从全域土地综合整治的内在逻辑来看，妥善解决“地”与“钱”的问题能够确保产业项目顺利落地。而产业发展能够吸引人口流入和集聚，从而形成良性循环。笔者认为，“地”的问题关键是要做好农用地整理和建设用地整理，破解产业发展用地瓶颈；“钱”的问题关键是要注重把控资金平衡，防止形成新的地方隐性债务，实现整治项目的可持续发展。
