人居观点丨空间规划体系重构背景下对城市总体规划改革创新的思考

（3）着眼“全局统筹”和“整体安排”

一方面，总体规划是 着眼于全行业 的，对各行业的发展诉求、目标和路径进行综合引导和统筹安排，把行业发展协同和全局利益优先作为决策的出发点和落脚点，避免九龙治水和条条分割。另一方面，总体规划 着眼于城市整体 ，各个区县的发展要一盘棋通盘考虑，以整体最优为价值取向和抉择标准，避免各自为政和块块分割。

（4）着力“目标导向”和“规则导控”

一方面，通过 理想目标和美好愿景 的设定，明确政府、各部门、各行业的努力方向，激发各方主体的积极性、创造性，牵引城市更好更快发展。另一方面，通过 行动纲领、行为准则、管制规则 的设定，明确各类主体应该遵循的基本准则，引领开发建设决策，导控开发建设进程，规范开发建设行为，主动规避方向和路径错误。

城市总体规划的改革创新，无论是在传统的城乡规划语境下，还是在新的空间规划语境下，都应 紧扣基本调控职能，以基本调控职能的切实有效发挥为核心 ，来研究探讨有效的改革创新思路和方法。

城市总体规划的基本调控逻辑和改革创新着力点

1. 强化战略引领能力

总体规划确定的 城市发展战略、目标和定位 ，其政策内涵是什么？在城市发展建设的决策、执行、监督等工作中，应发挥什么作用，如何发挥作用？ 做出清晰的政策设计和制度安排，具体落实到城市治理的关键工作环节，是总体规划战略引领能力切实有效发挥的基本保障。

《北京城市总体规划（2017-2035）》 提出： 北京城市战略定位是全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心。 首先 ，规划明确了北京城市发展建设的 总方向、总目标， 明确回答了建设一个什么样的首都的问题。 其次 ，规划明确“北京的一切工作必须坚持全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的 城市战略定位”， 确立了总规作为城市发展建设基本纲领的地位。 第三 ，规划要求“落实城市战略定位，必须有所为有所不为，着力提升首都功能，有效疏解非首都功能，做到服务保障能力同城市战略定位相适应，人口资源环境同城市战略定位相协调，城市布局同城市战略定位相一致。” 这就确立了总体规划是各行业、各部门发展建设决策的基础依据和基本工作遵循的基本职能 。

北京总规批复后，北京市委市政府把国务院批复要求和总体规划的落实，贯穿到 各个层面、各个领域、各个环节 的具体工作中，使总体规划真正发挥了对城市发展建设的战略引领作用。 北京总规的制定和实施，具有时代象征意义和典型示范价值，为总体规划的深化改革，指明了方向和路径。

2. 强化宏观政策导向能力

总体规划是 引导城市发展的重要公共政策 ，其政策性如何体现？仅仅是成果的表述要符合“政策文件”表达的严谨性、规范性要求吗？显然这不是重点。 总体规划从技术成果转化为真正意义上的公共政策，要从如下几方面进行拓展和提升：

（1）定决策价值逻辑和标准

作为公共政策，总体规划要协调各种重大利益关系，包括发展与保护、局部与整体、近期与长远、经济与社会的关系。因此， 总体规划必须给出明确的、符合广大人民利益的宏观政策价值取向和基本政治站位，明确倡导什么、扶持什么，以什么为目标，以什么为基本遵循，引导在不同发展建设模式、道路上做出正确抉择 。比如在公共投入的投向上，总规应明确民生设施优先、城市运行基础保障设施优先，并做出具体的政策安排。

（2）定行动准则

总体规划的战略、目标、空间布局等规划意图的落实，必须在规则的导控下才能实现。对相关行为主体没有规则约束，在利益驱动下，很多规划意图是难以落实的。没有规则作为基本保障，公共利益、整体利益的维护就会变成空洞的目标和口号。 在总规中明确可以做什么、不能做什么，明确鼓励什么、抑制什么，是其公共政策属性的重要体现和基本要求。

（3）定奖惩措施

政策的导向功能之一，是具有明确的倾向性： 对符合政策要求的行为进行激励，对违反政策要求的行为进行惩罚 。比如：各个城市在制定总体规划时，在理念和原则层面，都把节约和集约用地作为基本的规划要求。但对于执行成效好的和执行成效差的，很少见到总体规划给出奖励或惩罚的措施，由此导致规划意图的导向功能丧失。

总体规划在提出节约集约用地的规划要求时，应配套提出相应奖惩措施 ，比如在年度土地供应上，对贯彻总规意图的城市放宽供地尺度；而对盲目圈地铺摊子的城市收紧土地供应闸门。这样，做的好的有动力，做的差的有警示、有惩罚、有约束，节约集约用地的规划意图才能逐步转化为实际行动。

3. 改革市域城镇体系规划

在空间规划体制和职能改革后，目前总体规划中的市域城镇体系规划，已经没有继续存在的意义。在市域层面，以全域空间资源的合理配置为核心， 编制新的“市域空间规划” ，是改革的基本思路和方向。