【专家视角】将永久基本农田建成高标准农田的思考

滑晓晖 供图

如：情形一中，需要区分现有高标准农田质量是否达到要求，对于不达标的部分还需要进行改造提升；情形二中，需要区分待建的永久基本农田中哪些适合建设高标准农田、哪些不适合，而对于不适合的部分能否通过补划或建设储备区来实现补足等情况，有待明确；情形三中，需要考虑将耕地集中连片、质量达标的高标准农田划入永久基本农田储备区，但其能否替代情形二中不适合建高标准农田的永久基本农田，有待明确。

事实上，并非所有的永久基本农田都适合建设成为高标准农田。如，碎片化严重的耕地，城区内以“天窗”形式分布的永久基本农田，以及坡度较大、生态脆弱、自然灾害（洪涝、干旱、风灾等）频发、土壤盐碱化、水源质量差、化肥残留过多、地下水超采等地区的耕地或永久基本农田，一般不太适合建设高标准农田。目前，相关部门对不适宜建设高标准农田的这部分永久基本农田如何处理并未有过多的考虑和应对措施。如，某省480 多万亩非高标的永久基本农田中，坡度大于15 度的面积达到110 万亩，占比高达23%，且碎片化程度较高、建设难度大、维护成本高、粮食亩产低，若允许其他耕作条件更好的平川区域予以补足，则能大大提升该项工作的效率，也能更好地增强粮食供给保障能力。

建设成本高，长效运营与后期管护难度大。 高 标准农田建设成本高，建设项目投资与后期收益往往错位，给部分地区财政带来较重的负担。根据《全国高标准农田建设规划（2021—2030 年）》，全国高标准农田建设亩均投资为3000 元。据调查，耕作条件相对较好的平原地区，3000~4000 元/ 亩的投入就能有较高的粮食产量；山地丘陵地区高标准农田建设平均成本则约为5000~6000 元/ 亩，并且粮食产能距低投入的平原地区有较大差距。以沿海某省为例，沿海、冲积平原城市往往经济条件较好，高标准农田建设成本较低、粮食产能 较高；而山区县市往往经济条件较差、高标准农田建设成本较高、粮食产能较低。这种建设成本与产出收益的错位，给后续可持续耕种的监督管护增加了压力。

同时，部分高标准农田建成后，由于缺乏有效的长效运营和后期管护，建设成效大打折扣。高标准农田建成验收后移交给镇村或村民管理，一般三年左右需要对灌溉、排水等设施进行维护修缮。而部分偏远地区镇村限于财力、管护措施、人员等方面的因素，运营管护往往不到位，难以使建好的高标准农田充分发挥粮食生产功能，甚至少数偏远地区出现新建的高标准农田无人耕种、撂荒等现象，没有将高投入变为高产出。此外，当前高标准农田工作集中在建成验收环节之前，对于高标准农田建成后能产生多少粮食、谁来耕种、谁来运营、运营模式等后续环节的问题缺少应有的关注。

针对当前永久基本农田建成高标准农田中的问题与困难，笔者认为，地方政府应该紧紧围绕“粮食安全”和提升工作成效这两个出发点，既要考虑工作推进的技术标准问题，也要解决好任务目标与实施的节奏问题。据此，笔者提出以下对策建议。

强化协同，统筹协调工作基础。 永久基本农田 建成高标准农田，涉及自然资源、农业农村、水利 等多个部门，且永久基本农田和高标准农田存在两 套底图底数、两套管理机制、两种工作思路。为此， 笔者建议，需要各部门在“相向而行”“求同存异” 的基础上提升粮食生产能力。

首先，自然资源与农业农村部门需要结合永久 基本农田和高标准农田两套数据库进行分析，确定 工作底图和基础底数，明确工作原则和思路，即已 建高标准农田质量仍需提升的要及时提升，有条件 或适宜建设高标准农田的永久基本农田要全部建成 高标准农田。

其次，相关部门要优化高标准农田“只进不出” 的管理机制，针对已划入但不 适宜长期耕种（如自 然灾害高发生态脆弱等地区）的高标准农田，笔者建议制定退出方案（方案中应明确补划或者确保粮食产能的相关措施）。