正文
一、两种合法性的冲突与德治选择
合法性问题是政治中的核心问题。在让-夸克.马克看来，合法性问题对正处于转型期的中国也适用。这一适用性至少可以从三个方面体现出来: 首先是合法性问题是人民关注的政治问题，比如人民怎样评价政府行为，政府责任构成等问题都涉及合法性问题; 其次是中国正在经历深刻的变革，这些变化把政治的合法性问题推向了中国政坛的前沿; 第三是20世纪70年代以来的经济改革使中国进入一个过渡时期，它影响到社会的各个方面，其中包括政治体制的合法性。
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具体到改革初期的中国场景，由于持续十多年的政治动荡和经济低迷，党的执政合法性被严重损蚀，社会规范和法律遭受了严重破坏，处于瘫痪状态"党和国家不能企望通过传统的魅力型权威或政治强制来取得民众对统治权利的认同。在这种合法性危机的政治压力下，党和国家选择了“放权让利”的改革( 分权改革) 思路，以期通过国家和社会的权利共享来重建民众对统治权利的赞同。分权改革的体制性结果是形成了事实上的“上下分治”的分层治理体制，由此造成了两种不同类型的合法性的冲突。
分层治理体制的特征是，中央政府主要执掌选拔官员的权力，以及监督、考核和奖惩官员的权力，即“治官权”，而实际管治各地区民众的权力，包括治理民众公共事务、管制民众的行为、向民众征收税费和征集资源等权力，即“治民权”，则交给所挑选的地方官去行使，只要地方官不违背中央政府所定大政方针，均可以因地制宜地行使其治民权，灵活地处置所管辖地区的民众事务。
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在这种治理体制下，国家的权威在基层主要是象征性的、意识形态性的、原则指导性的，而非实际管治性的，从而使得由上而下的管治间接化，上层( 政府) 必须通过下层( 政府) 进行管治，依赖下级权威组织实施管理，而不是直接管理。
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这一治理体制设计的初衷，是为了降低中央政府的执政风险，自发地调节集权程度。
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然而，上下分治的治理体制在降低执政风险的同时，也增加了中央政府的执政风险。这是因为，地方政府治理民众事务的合法性不同于中央政府的治理合法性。中央政府的合法性是建立在群众赞同的基础上，是通过自下而上的方式建立的，即建立在民众对统治权利的认可基础上，因而是“权利合法性”；地方政府的治理合法性是建立在上级政府的“赞同”基础上，或者说是上级政府的委托或任命的基础上，其方式是自上而下的，这就造成了地方政府的合法性来源与其服务的社会利益之间的弱关联。地方政府合法性的基础是“经济绩效”，因而是“绩效合法性”。这种合法性类型决定了地方政府的行为模式。地方政府在如期或超额完成上级下达的经济指标的情况下，就获得了上级赋予的地方性治理权威。至于地方政府采取哪些办法去完成，这些办法会带来什么样的代价，上级政府一般并不会深究。这就使得地方政府行为在发展经济的前提下就具有相当的随意性、短期性和变通性。因此，中央政府与地方政府所面对的合法性的压力是不同的，中央政府始终面对自下而上的压力，地方政府则面对着相反方向的压力。当两者同时面对基层社会时，地方政府几乎难以感受到合法性的压力。这样，就会造成地方政府在建立自下而上的合法性过程中，表现出“搭便车”的行为，因为个别地方政府在这方面的努力，对于建立起整个统治结构的自下而上的合法性的影响几乎是可以忽略不计的。在没有“权利合法性”的压力之下，地方政府会在增加其“绩效合法性”的前提下恣意妄为，从而扮演离间国家与社会关系的角色。而中央政府对地方政府在管治民众事务上的依赖性，使得中央政府难以消除上述两种不同类型的合法性之间的张力，由此构成了中国国家建设和国家治理上的难题以及难题的自续机制。
应对现实合法性难题的可行路径是转变地方政府合法性类型，使地方政府同时面对“权利合法性”与“绩效合法性”的压力。具体说，就是在中央政府集中政治统治权利的基础上，分散社会管理权限，让地方政府履行更多的社会管理职能；进一步拓展社会权利，健全和完善基层群众自治制度，推进以民生建设为重点的社会建设。这一路径的优点是延续渐进式改革模式，在既定的制度框架下实施增量式改革，由此可以避免对现有权力制度安排和分层治理结构进行大的变动。维持既定的权力制度安排无疑是政治稳定的基本保障，延续分层治理结构可以继续发挥地方政府在地方经济社会发展中的积极性，降低中央政府的执政风险; 建立地方政府的“权利合法性”则有助于化解政府合法性难题，沿用“绩效合法性”可以继续保持中央政府对地方政府的控制"因此，这一改革路径能够在一定程度上纾解合法性难题。进入新世纪以来，中央政府进行的一系列制度变革和政策调整，可以理解为这种改革路径的具体实施。
这种应对合法性冲突的思路在实践中的实质是社会主义道德化的展开。理由是，地方政府合法性的两种类型——“权利合法性”和“绩效合法性”——在地方政府合法性中的重要性并非等量齐观。在“党管干部”和“下管一级”的干部体制下，地方政府的合法性仍然是“绩效合法性”为主，“权利合法性”为辅，这是其一。其二，地方政府的“权利合法性”内涵不同于中央政府的“权利合法性”内涵。后者是指民众对中央政府的统治权利的承认，前者是指地方政府在“压力型体制”下，完成上级政府分派的民生建设的量化指标，而不是政治统治意义上的“权利承认”。因此，中央政府与地方政府在民生建设和保障社会权利方面的动机和意愿是有差异的，前者将民生建设和保障社会权利作为“权利承认”的基础，后者可能将民生建设作为“任务”来完成。其三，民生建设指标弹性较大，难以进行量化，因而是“软指标”。在上述复杂因素的综合作用下，民生建设和社会权利保障事业在一定程度上取决于地方政府的德性。即地方政府能够超越短期利益和部门利益的狭隘视野，从社会权利本位的逻辑出发去推动民生建设。
