居住证制度出台背后

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不仅仅是义务教育不需要以居住证作为证明文件，其他绝大部分的公共服务如社会保险、住房公积金等，也都不需要居住证。事实上，在过去的几十年中，即便没有居住证，在绝大多数城市也都已经慢慢解决了非户籍人口享受义务教育、社会保险和住房公积金等公共服务问题。如果在以往不需要居住证即能解决以上这些公共服务，那么今后就没有必要再通过办理居住证的办法。

当我们谈及当下中国公共服务存在的问题，并非是指目前的公共服务体系不考虑非户籍人口，事实上，在很多城市，非户籍人口的公共服务已经得到了很好解决。以上海为例，这个拥有将近1000万非户籍人口的城市在最近几年已经妥善解决为非户籍子女的义务教育问题——到2012年底，非户籍学生在义务教育阶段总入学人数中的占比已达45%，而在一年级新生中已经超过了户籍子女。由此可见，没有居住证也能够实现公共服务均等化。

那么，当下中国公共服务的弊病存在于哪里？在我看来，最主要是源于人口的高度流动和公共服务本身无法流转之间的冲突。以养老保险为例，如果我经常变更工作地——假设今年在上海，明年在广州，后年在北京，那么就会遇到一个非常头痛的问题，每到一个工作地就要开设一个社保账户，而且工作单位为我支付的社会统筹部分的养老金已经与我无缘——在现收现付的养老体系下，统筹部分已经被用来支付工作地退休员工的退休金了。

很显然，目前的居住证模式没有办法解决这个难题，相反，还造成了另外的难题。《征求意见稿》第十六条规定了居住证发放地人民政府应当确定的落户条件，对那些中等城市、大城市和特大城市的落户都设置了一定的年限，尽管《征求意见稿》中没有明确规定这些年限是否“连续”，但是在实际操作过程中，目前已经实施居住证的城市都是要求“连续”。

假设今后居住证也需要“连续”，那就意味着那些频频更换工作地的居民会深受其累——他给各个城市都缴纳了养老保险，最终却可能不属于任何一个城市。事实上，在劳动力流动频繁的今天，这个群体的比重尽管不大，但人口规模不在少数。换句话说，居住证制度反而把一个本该统一的劳动力大市场分割成了若干个城市，制造了更多的麻烦。

各地分割的居住证制度阻碍了劳动力在全国市场的自由流动。尽管公安部起草的《居住证管理办法》没有公布，但是可以想象的是，各个城市居住证所提供的功能并不一致，同时各地落户标准也不尽一致。就像公安部副部长黄明在接受新华社记者采访时指出，居住证要分类实施，“由各地根据不同地区资源环境综合承载能力和发展潜力，因地制宜制定具体办法，并向全社会公布，让农业转移人口及其他常住人口了解不同城市的落户条件，合理安排自己的未来，给大家稳定的预期和希望。”在劳动力流动日益频繁的今天，一个人很可能不会在一个城市终其一生，因此各自为政的居住证模式可能会成为阻碍劳动力在全国范围内流动的载体，而不是像黄明所宣称的那样，为农业转移人口及其他常住人口流动提供公共服务。

其次，政府主导的落户标准与市场所需要的劳动力背道而驰。到目前为止，各地都是设想通过居住证制度筛选出当地所需要的劳动力，根据不同条件对居住证持有者进行三六九等划分。这种办法看起来很规范也便于操作，但最终是一只中看不中用的绣花枕头。因为目前的各种条条框框，无非是政府提供了一种选马的标准。但是这种以政府标准筛选出来的“马匹”能不能经受市场考验，还是值得商榷。

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