正文
可以肯定的,或者说是为事实证实了的是,自从1985年以来,各种矛盾、问题和危险基本上依照着主张调整和转换战略的经济学家们的担心和最“坏”的预言,一步一步发展过来。但是,许多人(包括笔者)都曾经忽视和低估了另一个方面,这就是在种种摩擦、冲突和危机式震荡中,商品货币关系同时也得以发展,机制转换的车轮并没有停止。
三年治理整顿时期,改革推进的步伐放慢了,但是对改革的反思和总结却加深了。陈锦华同志受中央领导委托组织了关于计划与市场的研究,我也应邀参加了一些讨论,来自地方体改部门的易振球、陈鸿昌、迟福林、贺阳等人的发言,引用了生动有力的事实和数据,很有说服力。1991年第四季度,江泽民总书记先后主持了十多次专家学者座谈会,系统研究国际国内的经济社会发展和体制改革。与会者畅所欲言,提出许多真知灼见。印象最深刻的是蒋一苇和林毅夫,两人年龄相差很多,但都有着不同的传奇经历,一样的赤子情怀。不久之后我们又听到了邓小平同志视察南方的谈话,全国为之震动。中国经济改革从理论到方法都进入了一个新的时期,推进战略进行了历史性的调整。1993年春天,我从国家计委经济研究中心再次调回国家体改委工作,任综合规划和试点司司长。令人难以预料的是,我们再次遇到了和20世纪80年代中期相似的局面:改革要加速,而经济已提前加速。因此,在我正式到任之前的两个月,即被李铁映同志指定与楼继伟、吴晓灵等人组成一个小组,集中研究加强和改善宏观调控的对策措施,同时考虑深化改革的综合方案。令人振奋的是,中央在宏观调控和加快改革两方面态度都十分坚决。朱镕基副总理对银行和财政的两个“约法三章”迅速见到成效,经济逐步稳定下来。这个时期的改革进入了攻坚时期,表现得非常积极和主动,而且能够统筹兼顾多个方面。在拟定指导方针时最初提了几种说法,记得最终还是江泽民总书记亲笔概括出“整体推进、重点突破”八个字来。
1995年,我在一篇文章里,尝试着分析和总结了世纪90年代前期的这场配套改革。
1992－1994年,经济体制转轨取得了实质性进展,其中最为显著的是,在宏观管理体制方面,初步奠定了一个适应市场经济的基础框架。
1.改革开放的新形势和新问题。在邓小平视察南方谈话精神的鼓舞下,经济改革骤然升温。价格改革几乎是自动加速。企业改革开始触动长期以来不敢运作的领域,如劳动用工制度、人事制度和内部分配制度。为加快企业改革,国务院制定了《国有企业转换经营机制条例》,全面审查和界定了企业的经营自主权,要求全部落实到企业。与此同时股份制改组掀起前所未有的热潮,国家体改委和其他有关部委为此发布了一系列规范意见和暂行条例。新的企业财会制度开始实施,这对于推动企业进入市场经济运行轨道具有十分深远的意义。为社会和政策机构所始料不及的是,生产要素的市场化。劳动力流动,特别是农村劳动力的跨地区流动,规模之大,几乎是史无前例的。土地进入市场的速度更令人惊奇,在此之前,全国绝大部分地区,土地甚至是没有任何价格的。由于缺乏相应的制度和管理,土地使用权的转让自然很不规范,炒买炒卖的投机活动愈演愈烈。同样不规范的金融市场的扩张也像是一阵狂风暴雨。
2.宏观管理体制改革基本内容的确定。在1993年4月之前,只有极少数经济学家认为有必要把财税、金融、外汇外贸和计划投资的改革放在优先地位并实施一个配套的改革方案。然而,随着经济运行中的矛盾尖锐暴露出来之后,如何加强宏观调控的问题逐渐摆到首位。决策机构清醒地认识到,宏观经济状况的恶化,并非仅只靠政策手段就可以调整过来,必须治标与治本相结合,先采取各种手段把混乱的局面控制住,随之就要推出一整套改革办法。
从改革自身的逻辑来看,实施宏观配套改革是必然的。国有经济是改革攻坚的主要领域。在国有经济领域,过去实行的两大转轨办法,一是“双轨制”,一是“承包”或“包干”制。前者的问题大体上已趋于解决,后者则保留下来,使得税收、财政、信贷、外汇、外贸和国家投资等等领域的基本关系长期处于扭曲状态。不采取较大的步骤,这些关系是理不顺的。而且企业的机制转换也很难迈开步伐。
税制改革在理论上没有太多争议。税制改革的原则是统一税法、公平税负、简化税制。第一位的重点是用增值税取代产品税成为流转税的主体,并且简化税率档次。其次是统一内资企业所得税。第三是统一个人所得税。同时撤并简化了许多小税种。这里遇到的主要问题是原来享受低税或免税的部门或企业开始叫苦,这使得原来设想的单一的增值税的税率档次不得不有所增加；企业所得税也设置了两档过渡税率；土地增值税反复修改,而且最终也没能按期出台。
财政实行“分税制”,讨论了将近十年,经济学界对此很少有异议。过去不赞同的意见主要来自地方,但经过层层包干之后,省级政府也面临着和中央相同的问题:财政调节功能日益弱化。因此,对改革现行财政体制,现在的反对意见明显不如过去那么强烈。更重要的是,推行“分税制”的原则之一是,在维护既有利益的前提下转变财政机制,所以地方并没有近在眼前的损失。这个原则是正确的,而且也是唯一可行的。但是实施这个原则,遇到很大的麻烦。因为中央对地方的税收返还数额是以上一年为基数,这样各地就会希望抬高这个基数。更严重的问题是,各地执行的包干办法是不同的,税收动员的水平也是不同的,要完全维护既得利益,事实上就又要在新体制中保留许多区别对待的特殊做法。反复探索的结论是,此次财政体制改革应采取新旧体制并存的过渡安排,一步是走不过去的。
金融改革的大目标是清楚的,把人民银行办成真正的中央银行,分离政策性金融和商业性金融,把专业银行办成商业银行,建立统一、规范的金融市场。自从1988年治理整顿之后,金融在经济运行中的主导作用得到人们的承认,但同时也使得改革措施更为慎重。1993年开始,要求加快金融改革的呼声变得十分强烈。曾经设想金融改革更快地向目标模式过渡。然而随后愈演愈烈的金融混乱形势,使得求稳的愿望重新强烈起来。特别是在随后的观察和研究中发现,金融改革受到国有企业改革的巨大牵制,更加重了人们求稳的心理。但是确定的金融改革的动作仍然是前所未有的。由于金融市场发展方面没有举措,利率的灵活性也没有增强,所谓的货币政策工具的发展和完善自然也难以期望有新的突破。与财政体制改革一样,金融改革也是一种过渡性的安排。
外汇管理体制的变革步伐,相比较而言是很大的。从1990年起,中国的对外贸易连续三年顺差,而且国外资本的流入逐年加速增加,这样的经济体系内发生外汇紧缺是极不正常的。显然,解决问题的根本性办法是:统一外汇管理体制和汇率形成机制,不论是持有外汇还是持有人民币,都由持有者承担全部风险。问题的要害并不在于必须实行强制的结汇制度。其他后发展国家和地区的经验表明,在经济开放初期,强制性结汇是必要的。尽管中国现阶段外汇已不是那么紧缺的资源,人们还是倾向于再回头来实行严格结汇制度。
外贸改革方案的确定相对简单得多。过去的外贸体制在相当大程度上是围绕外汇设置的。实现了人民币在贸易项下可兑换,以出口创汇为中心的计划体制从根本上成为多余的东西。因此,取消外汇指令性计划和出口创汇指标几乎普遍受到欢迎。进口体制的改革,已有中美双边谈判达成的协议和在关贸总协定谈判中的承诺,似乎短期内不宜另有新的举措。然而一些专家和学者认为,进口体制改革完全可以采取更大的步骤。
在酝酿的宏观配套改革中,计划投资体制改革越来越放到次要的地位。其实,决策部门早在1992年下半年就提出了计划投资体制改革,当时已感到这是十分紧迫的问题,因为投资盲目扩张的机制正重演。但是一旦触动这种计划投资体制,势必影响到更多的部门,与财税改革同步出台,很可能战线太长,震动太大。从这个角度考虑,缓一步或许是可取的。
3.1994年宏观改革的实际进展。在中国改革过去15年历史上,从来没有如此集中的重大改革措施在一年时间内同时推出。
财政体制改革。从实际执行的情况看,中央收入占全部财政收入的比重达到58%,这是符合预期要求的。以增值税为主体的新的间接税体系站稳了脚跟。全年工商税收比上年增长19%。
金融改革也如预期的那样并没有引起太大震动。中央银行自身的几项改革较为顺利,中央银行的调控能力得到加强。在通货膨胀率超过20%的情况下,人民币对美元的汇价,竟然从年初的8.7元升值为年末的8.44元。事实有力地证明,大多数人原来预测的人民币汇价是过分低估的。
外贸体制改革按方案要求来说,进展十分顺利。在汇率统一到市场价格后,出口企业获得了极大的利益刺激,全年出口增长31.9%。但是,按照国内宏观经济的状况,进口管理体制改革显然应当有更大作为。
计划投资体制改革也有所推进。指令性计划在工业生产中的比重,从上年的6.8%下降到4.6%。一些在建项目或将建项目,开始按公司制组建企业。
1994年还出台了较大的基础产品价格改革措施。统配煤价格全部放开,石油价格提高到每吨720元左右,粮食和棉花的国家收购价格也分别有较大幅度的提高,电价也有所调整。
市场经济取代计划经济的曲折──90年代中后期改革的曲折遭遇
