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九是政策性银行支持有限，难以满足大规模资金需求。城市更新项目需要大量的资金支持，而政策性银行的信贷资源有限。而且政策性银行的贷款条件较为严格，通常要求项目具有较高的社会效益和较低的财务风险，这使得部分城市更新项目难以获得其支持。
十是税收优惠政策难落实，影响项目盈利能力。城市更新项目通常涉及大量基础设施建设和公共服务设施，政策层面也出台了相应的税收优惠政策。但截至目前，税收优惠政策的落实仍存在一定的滞后性，导致部分城市更新项目的盈利能力受到影响，进而影响了其融资能力。
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多部门联动破解城市更新资金瓶颈
近年来，中央层面围绕破解城市更新资金难题，财政部、金融监管总局、国家发改委等部门出台了一系列政策措施，通过预算内投资、专项债、政策性银行借款、财政补助、税费优惠以及金融机构信贷等为城市更新提供全方位的资金支持。根据《意见》及相关政策导向，城市更新融资主要包含以下几个渠道：
一是中央预算内投资。财政部相关负责人透露，“十四五”以来，中央预算内投资累计安排超过4700亿元，主要用于支持城市燃气、排水等地下管网改造，以及城镇老旧小区改造、城中村改造等配套基础设施建设。下一步中央财政将设立城市更新专项，通过中央预算内投资的方式，支持城市更新相关公益性基础设施和公共服务设施建设。2025年中央预算内投资计划将在6月底前下达，重点支持城市地下管网安全提升、老旧居住区宜居改造、城中村综合改造、市政设施安全改造等基础类工程。此外，还将扩围支持城市危旧住房、老旧街区（厂区）转型提质等工程。
二是财政补贴和税费优惠。财政部透露，“十四五”以来，共安排中央补助资金约1594亿元，支持城镇老旧小区改造。2023年以来安排中央补助资金153亿元，支持推进城中村改造。“十四五”期间安排中央补助资金约600亿元，支持60个城市系统化全域推进海绵城市建设，带动总投资1600亿元。今年4月，财政部、住房城乡建设部发布《关于开展2025年度中央财政支持实施城市更新行动的通知》，中央财政按区域对实施城市更新行动的城市给予定额补助，根据不同城市和区域从8亿~12亿元不等，补助范围扩大至不超过20个城市，补助资金主要用于样板项目建设和机制建设，例如城市地下管网更新改造、城市生活污水处理“厂网一体”、历史文化街区和老旧小区更新改造等。在税费优惠方面，通过结构性减税降费政策，为城市更新项目提供税费优惠，以减轻企业负担，激发市场活力。
三是地方政府专项债券。近年来，随着城市更新行动的持续推进，专项债的投向领域不断扩展，涵盖了市政基础设施、产业园区建设、老旧小区改造、保障性安居工程等多个方面。截至2024年底，全国已有12个省份发行专项债近1000亿元用于各类城市更新改造。财政部相关负责人透露，下一步将扩大地方政府专项债投向领域和用作项目资本金范围，加大对城市更新相关项目的支持。
四是政策性银行专项借款。政策性银行通过提供低成本、长期限的资金支持，为城市更新项目提供稳定的资金来源。这种支持不仅体现在资金的直接投入上，还包括通过政策性金融工具的创新，为城市更新项目提供更加灵活的融资方式。目前国家开发银行已积极对接15个城市更新示范城市，探索可复制、可推广的经验模式。未来，政策性银行可能会通过PSL等工具提供资金，用于扩围基础设施基金，用作项目资本金。这种政策性金融工具的使用，将有助于推动城市更新项目的投资规模提升，特别是在城中村改造、老旧小区改造和地下管网更新等领域。
五是金融机构信贷支持。《意见》明确提出，鼓励各类金融机构在依法合规、风险可控、商业可持续的前提下积极参与城市更新，强化信贷支持。金融监管总局相关负责人透露，目前金融监管总局正在制定专门的城市更新项目贷款管理办法，明确贷款条件标准，提高金融服务的及时性和有效性。新办法强调清单制管理，即由城市政府对项目进行初选，金融机构对备选项目自主评审，形成城市更新贷款项目清单。通过清单制，金融机构可以更清晰地识别优质项目，避免资金浪费和低效配置。
六是基础设施不动产投资信托基金（REITs）。城市更新项目通常具有投资周期长、回报周期慢的特点，REITs作为一种长期资金工具，能够为这类项目提供稳定的资金来源。《意见》明确提出，要推动符合条件的城市更新项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs），并强调在风险可控的前提下吸引社会资本参与。城市更新项目通过REITs的发行，不仅能够获得长期稳定的资金支持，还能实现资产的证券化和市场化运作。政策层面的支持不断加码，推动了城市更新REITs的扩容和底层资产类型的多元化发展。同时，REITs的引入也促使城市更新项目更加注重专业化运营和可持续发展，形成了“投融管退”闭环。
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创新投融资模式引入社会资本
城市更新项目通常具有投资大、周期长、回报慢等特点，仅仅依靠财政资金很难实现，因此需要建立完善的市场化投融资模式，撬动社会资本的积极参与。通过近年来各地城市更新实践经验来看，社会资本参与城市更新大致分为PPP模式、基金投资模式、BOT模式和TOD模式等，并通过REITs等证券化产品，在城市更新行动中发挥着重要作用。
