正文
人类的技术发展是改变生产经营方式的根本力量。
到了十九世纪五十年代，欧洲工业革命引发了大规模的城市化运动。法国皇帝率先将巴黎的供水设施的设计、建造和经营通过“特许经营”方式由私人企业里昂通用水务来承担。特许经营的法文和英文均是Concession，这个词来自于其动词Concede，Concede可以被拆成两个部分，一是词根Con，在拉丁语系里经常与集体和政府有关，Cede本身就有转让、割让之意。所以，简言之，
Concession 就是政府的某种权力的转让和转授，最直接的就是对某项事务的行政权。民间企业要获得这样的权力，必然受到政府的特许。
因此，将Concession翻译成特许经营，字面含义是精准的。但是在当时的欧洲，随着一轮国有化（即重商主义）运动，民间力量承担基础设施的时间非常短。即使由民间力量承担，也需要政府有一个特许授权的过程。
最典型的就是法国的水务领域，到了今天，法国的绝大多数的供排水基础设施都是政府投资的，然后通过竞争方式委托给市场企业运营管理，
如威立雅、苏伊士等。这些企业向用户收费，收费水平既包括企业的运营成本和利润，也包括政府先期投资的成本，并且价格最终是由政府核定，即使有一个调价公式，法国的地方政治家往往会为了选举考虑，可以暂时不调水价，只要企业能维持下去。这就是法国式的特许经营。在其他领域的基础设施，如公路等，如果由私人企业承担，特别是向用户收费的，均被俗称为Concession，即特许经营。从中可以看出，特许经营最核心的就是首先需要政府行政授权，而后政府也需要通过行政的方式对项目进行管理。请注意，这里讲的行政不是乱政，而是合理、合法、合规。如果法国私人水务企业觉得自身利益受损，影响水厂的持续稳定运营，他可以一纸诉状告到行政法院，行政法院为了维护公共服务安全供给，可以判定政府违约。
时间到了1986年，土耳其总理厄扎尔为了解决本国电厂设施的融资提出了BOT模式，这对全球都有广泛的影响。特别是公路等交通设施采用BOT模式的项目较多，但是在欧洲，其合同往往还是称之为Concession Agreement，很少如同中国的BOT协议。例如，当年上海的大场水厂，虽然也是个BOT项目，也不是通过向用户收取水费获得回报，但是引进了英国泰晤士公司，所以合同正页赫然写着“Concession Agreement”。同理上海老港四期垃圾填埋场项目，也是个BOT，也是政府付费，但合同上也是注明“特许经营协议”。
历史还在向前走着，社会力量承担基础设施好像成了近百年来永恒的主题。到了1992年，英国提出了PFI模式，即利用市场企业的专业能力和整合资源的能力为了改善公共设施的建设运营效率和质量。虽然PFI中有个F（Finance，融资），但是融资只是其中的一个方面。1997年，布莱尔调整了PFI模式，最核心的思想就是政府提要求，企业想方案、想办法解决问题，政府借力。既然是借，那么更加强调政府和企业之间的平等合作，这也是PFI/PPP的本意。但是由于已经长期约定俗成，在PPP项目中的合同居然也被称之为“特许经营协议”，尽管这些项目大多是政府付费，政府也是主要依靠合同对项目进行管理。
所以，如果与欧洲同行们交流，你会发现，他们是把PPP和特许经营是作出区分的，即用户付费的归于特许经营 ，政府付费的归于PPP。但是也有部门，如世界银行把PPP范围扩大，同时包括政府付费的类型和用户付费的特许经营，这些特许经营项目，也往往有用户付费的成分。无论翻开文献还是词典解释，特许经营都包含政府对权力的“授予（grant）”。授予什么权力？
授予的是独家垄断经营权和向公众用户的收费权。这个权力之前也是政府独享的。这就是为什么特许经营有行政的成分
。所以，中国高法将特许经营协议归于行政合同也是无可厚非的。另外，特别需要指出的是，在政府授予特许经营权力之前，政府承担了项目的所有风险，尤其是是需要风险。政府本身的职责就是提供普遍的无差别的公共服务，无论盈亏。权力转授之后，这个权力就交给企业了，同时责任与风险也一并转给企业了。企业成了责任主体。因为特许经营者可以向服务用户普遍收费，服务标准是统一的，所以，只
有特许经营才能提供所谓的普遍的，无差别的服务。而PPP项目由于是政府付费，政府付多少钱，企业干多少事，所以，没有普遍的服务。
