正文
2015年前我国地方政府无独立举债权限，2001-2015年间土储资金来源主要为土储机构向金融机构的借贷。：
1）
征拆阶段：
需要向原土地使用者支付征地补偿费（土地补偿、青苗补助、安置等），以及拆迁成本和法律程序成本；
2）
收储与市政建设阶段：
需要达到
“三通一平”或“七通一平”标准，若涉及污染土地或生态修复，还需要额外投入环保资金。此阶段支出均为高成本刚性支出，从征地到验收需要经历时间长，入市后才能回笼资金，前期均需融资垫付，若融资不到位或土地流拍，可能导致一级开发中断。
2015年以来，地方政府债务管控规范化背景下，土储贷款被叫停。
2014年8月，全国人大常委会通过新预算法，
明确地方政府债券是唯一合法的融资渠道。
同年
9月，国务院发布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），构建了系统化的地方政府债务管理制度。2016年2月《关于规范土地储备和资金管理等问题的通知》（财综[2016]4号）出台，明确“
自
2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款，土地储备机构新增土地储备项目的资金缺口，在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决”。
2017
年土储专项债正式启动，
2
017
年
-
2019
年间密集发行，成为土储资金的重要来源。
2017年6月，财政部、国土资源部联合发布《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号），允许发行土地储备专项债，期限应与土地储备期限相适应，原则不超过5年，以对应项目的土地出让收入偿还。因储备土地未能按计划出让、土地出让收入暂时难以实现的，可在专项债务限额内发行土储专项债周转偿还，并在项目收入实现后予以归还。
2
018
年
1月1
7
日，国土资源部下发《土地储备资金财务管理办法》（财综〔
2018〕8号），明确土储资金有四大来源：1)
已供应储备土地产生的土地出让收入
；
2)国有土地收益基金
；
3）土储专项债；4）
经财政部门批准可用于土地储备的其他财政资金
。根据
Wind数据，2
017-2019
年土储专项债发行规模分别为
2406.98
亿元、
5837.87
亿元、
6744.50
亿元，占当年新增专项债规模的比重分别为
25.74%
、
42.08%
、
31.11%
。
2019
年
9月-
2024
年
1
0
月，土储专项债被叫停发行。
2019年9月，为调控房地产市场及引导专项债投向基建领域，国务院常务会议提出，
“
专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目
”。
此
阶段
土地储备机构只能利用国有土地收益基金、土地出让收入和统筹安排的其他财政资金开展土地收储，除此之外无任何对外融资渠道。
房地产承压背景下，大量房企前期拿地因无力开发成为闲置土地，叠加土地收入承压背景下，城投平台承担托底拿地职责，或加重地方政府债务负担。
2
021
年起房地产行业持续承压，销售持续低迷背景下，商品房去化周期拉长，库存积压严重，
2
024
年全国商品房待售面积达
7
5327
万平方米，较
2
020
年上升
5
1.11%
；去化缓慢背景下，房企开发意愿降低，房地产开发投资自
2
022
年同比转负，
2
022-2024
年持续下滑，房屋新开工面积逐年下滑，大量前期拿地因无力开发
/开发意愿降低而被闲置。受销售影响，土拍市场压力增大，城投平台承担大量托底拿地任务，
2020-2024年，城投托底拿地金额9.3
7
万亿元，新增土储面积达
86.01亿平米，城投拿地集中于2021-2023年。
