主题| 生态导向综合开发模式全析和投融资研究——以江苏省无锡市项目为例

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2018年8月，生态环境部印发的《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》首次公开且明确提出要探索开展EOD模式。2019年，生态环境部、全国工商联印发的《生态环境部全国工商联关于支持服务民营企业绿色发展的意见》提出创新环境治理模式，探索生态环境导向的城市开发（EOD）模式和工业园区、小城镇环境综合治理托管服务模式。2020年，生态环境部办公厅等部门印发的《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》向各地区征集EOD模式备选项目，并提出了具体目标以及试点内容要求。同年，国家发展改革委等部门印发的《关于扩大战略性新兴产业投资培育壮大新增长点增长极的指导意见》探索开展环境综合治理托管、生态环境导向的开发（EOD）模式等创新，以提升环境治理服务水平，推动环保产业持续发展。2021年4月，生态环境部办公厅等部门印发《关于同意开展生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》，同意36个项目开展EOD试点工作，EOD模式开始实现真正意义上的“落地生根”，正式推向实施层面。

2021年10月，生态环境部办公厅等部门印发《关于推荐第二批生态环境导向的开发模式试点项目的通知》，继续向各地区征集第二批EOD模式备选项目，同时明确了EOD模式项目成立的核心条件和5项申报条件。2021年11月，国务院办公厅印发《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》，鼓励社会资本重点参与自然生态系统保护修复、农田生态系统保护修复、城镇生态系统保护修复、矿山生态保护修复、海洋生态保护修复，并探索发展生态产业，该意见首次从国家层面对EOD模式进行了认可和推动。2022年3月，生态环境部办公厅印发《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》，提出建立生态环保金融支持项目储备库并制定了入库指南，指南明确了入库标准和入库项目类型，其中包括将EOD模式项目纳入金融支持项目储备库。同时，生态环境部同意58个项目开展第二批EOD模式试点工作。

（二）江苏省发展情况

2021年9月，江苏省人民政府办公厅印发《江苏省“十四五”生态环境保护规划》，鼓励推广生态环境导向的开发（EOD）模式，推动生态环境基础设施建设全面融入区域产业发展、城镇建设。2022年9月，江苏省生态环境厅、发改委、财政厅联合印发《关于组织开展江苏省生态环境导向的开发模式试点工作的通知》，明确了省级EOD试点支持范围、申报条件、支持政策、申报程序等，并先后两批次发布入库名单。2023年3月，江苏省财政厅、生态环境厅印发《关于支持生态环境高水平保护助推经济高质量发展的若干措施》，鼓励企业参与EOD模式探索，对符合条件的项目，享受绿色金融政策，联合金融机构给予大额中长期资金支持。同年3月，江苏省生态环境厅、发改委、财政厅又联合印发《江苏省生态环境导向开发模式（EOD）实施工作方案（试行）》，这是全国首个省级EOD模式工作方案及实施指南，系统设计了EOD模式项目实施方案、技术指南、评价标准、支持政策和奖励资金管理办法，明确了“EOD模式项目各地怎么申报”“省里怎么评选”等一系列问题，该实施方案提出，“十四五”期间，力争在全省范围内建设省级EOD试点项目40个，自2023年起新增15个试点项目申报国家储备库。

四、EOD模式应用领域和收益机制

（一）应用领域

EOD模式应用领域主要包括片区生态修复与综合开发、土地综合整治与开发、矿区矿山生态修复、流域生态治理与补偿、生态文旅产业、农业农村污染治理与农业或林业综合开发、生态环境基础设施建设与产业园区综合等。EOD模式通过对这些领域项目的一体化开发、建设与运营，要能解决重大生态问题并实现关联产业的开发。EOD模式中的生态问题涉及包含山水林田湖草沙在内的所有与生态环境有关的领域，一般包括大气污染防治、水生态环境保护、重点海域综合治理、土壤污染防治、农业农村污染治理、固废处理处置及资源综合利用、生态保护修复、其他环境治理八大生态问题。而从江苏省的实践来看，EOD试点项目生态环境治理内容多样，但主要涉及水环境综合整治、生态保护修复、土壤污染防治和农业农村污染治理等类型，其中以水环境综合整治类项目数量最多。

（二）收益机制

EOD模式收益机制基本原理还是遵循投入产出的基本逻辑，将EOD项目正外部性生态价值进行内部化转化，收益呈现多元化的特点，其主要收益路径可能包括但不限于：土地溢价、产业运营反哺分成、资源补偿及对价、经营性收入及其他经营收入、政府购买服务、股权转让所得等。具体如图1所示。

1.产业运营收益

EOD模式的核心要义之一是“价值反哺”，即将生态环境治理带来的经济价值内部化，解决环保前期投入的资金问题，实现项目整体收益与成本平衡，达到“自给自足”的状态。项目实践中，产业运营收益是指项目建成后，社会资本方通过特许经营或者在政策允许范围内进行相关产业导入，如打造产业园、医疗康养、商业综合体、电子元器件、光伏产品等以获得相应的运营收益，产业运营收益主要包含生态产业开发收益、厂房租售收益以及配套设施租售收益等，如收取的物业费、停车费、水资源费、生活配套设施费（智慧平台、污水垃圾、供排水等）以及文旅项目运营、乡村振兴、生物质能利用等产生的经营收益，应该说产业运营收益还是较为多元的，构成了EOD模式的主要收益来源。

2.土地增值收益

土地增值收益指的是通过EOD项目的实施，以区域内生态环境提升改造吸引相关基础设施配套以及产业配套建设，推动人口加快聚集，继而提升土地价值，增加土地持有及出让等关联收益。通过生态环境整治实现土地增值，再分享土地一级出让收益或者通过地产开发来实现资金需求平衡，这是EOD项目的重要收益模式。同时，要注意项目捆绑土地增值收益后，可能将EOD项目做成生态环境治理类项目与地产项目的组合，但没能将生态导向纳入地产开发项目前期规划、建设、运营、产业导入进行全盘考虑，因此缺乏可持续发展的能力。为此，生态环境部明确提出“禁止将土地出让金等政府财政收入纳入项目收益”，从而进一步明确不以土地出让收益①等返还补助作为项目收益。

3.资源补偿及对价

资源补偿及对价主要包括储林收益，沙、石、土、水等资源配置收益，目前较为明确的资源渠道为砂石料及矿场资源。

4.生态资源权益及交易收益

生态资源权益及交易的收益包括但不限于森林覆盖率等资源权益，以及土地指标、碳排放权、排污权、水权等。

5.政策性补贴

政策性补贴主要包含各类补贴资金（农业、水利、文旅、环保、科技、乡村振兴、防洪等）。对于生态环保类项目，国家和地方政策层面设有专项补贴资金，对符合生态环保专项资金要求的项目给予一定比例的资金支持，明确社会资本方可通过专项资金和奖补资金来收回项目投资、成本并获得合理利润，充分发挥财政资金的调节和引导作用。

五、 EOD模式投融资案例

（一）无锡市锡北运河EOD项目

江苏省无锡市锡山区认真贯彻习近平生态文明思想，深入践行“绿水青山就是金山银山”的理念，围绕加快建设高质量发展标杆区的目标，将美丽河湖建设向纵深推进，绘就了“河畅水清、岸绿景美”的生态画卷。为全面提升“治产融”发展能力和水平，锡山区申报了锡北运河国考断面提升与“双碳智造”EOD项目，主要内容如下。

1.项目总体设计

该项目由政府授权锡山水务集团有限公司具体实施，聘请专业第三方单位编制了《锡北运河国考断面提升与“双碳智造”治产融合发展项目实施方案》，聚焦锡北运河（锡山段）重要生态区位及重要国、省考断面，沿河建设以生态为引领、“双碳智造”为核心的亲水绿色产业园区载体，构建“一廊多脉”的融合发展空间格局；建设低碳环保核心技术示范基地，形成“研发—制造—应用”全生命周期生态工业链；打造水生态环境综合整治和产业融合发展多元融投资模式，打造长三角首个“双碳智造”场景应用示范地。

2.投资建设内容

EOD项目总投资金额约29.81亿元，涵盖了“双碳智造”产业园、基础能力提升、控源截污、河道综合整治等多个方面，是无锡市首个同步实现入库、融资并开工实施的EOD项目，包含了“双碳智造”产业园建设经营项目和锡北运河水环境综合治理工程两个子工程（见表1）。“双碳智造”产业园建设经营项目通过“产业强区、双碳智造、绿色园区、生态产业链”实现生态产品价值，而锡北运河水环境综合治理工程通过“水质改善、水系连通、生态修复、滨水空间”实现生态产品价值，共同打造“治产融合、低碳园区、水质改善、水网生态、人水和谐”的绿色发展体系，全力推动锡北运河区域生态改善与经济发展双促进、双提升。

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