正文
用于抵押、质押。
2
018年2月8日《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知（发改办财金[2018]194号）》：
申报企业拥有的资产应当质量优良、权属清晰，
严禁
将公立学校、公立医院、公共文化设施、公园、公共广场、机关事业单位办公楼、市政道路、非收费桥梁、非经营性水利设施、非收费管网设施等公益性资产及储备土地使用权计入申报企业资产。
2018年5月11日《关于完善市场约束机制严格防范外债风险和地方债务风险的通知(发改外资〔2018〕706号）》：
申报企业拥有的资产应当质量优良、权属清晰，
严禁
将公立学校、公立医院、公共文化设施、公园、公共广场、机关事业单位办公楼、市政道路、非收费桥梁、非经营性水利设施、非收费管网设施等公益性资产及储备土地使用权计入企业资产。
2021年4月6日《关于做好不动产抵押权登记工作的通知（自然资发〔2021〕54号）》：
学校、幼儿园、医疗机构、养老机构等为公益目的成立的非营利法人的教育设施、医疗卫生设施、养老设施和其他公益设施，以及法律、行政法规规定不得抵押的其他不动产，
不得
办理不动产抵押登记。
三、政策分析
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号文的实施，一方面给城投化债提供了有力的政策支持，另一方面也促使城投转型加速。
此外监管层也在
2024
年多次表达了压降城投数量的要求，
2024
年
3
月
7
日财政部长蓝佛安在记者会明确提及
“
分类推进融资平台改革转型，持续压减融资平台数量
”
；
2024
年
3
月
22
日在国务院召开的防范化解地方债务风险工作视频会议上，提及
“
加快压降融资平台数量和债务规模，分类推动融资平台改革转型
”
。
在政策压力下，很多地方急于完成城投转型工作，纷纷采用政府注资方式充实城投资产，使城投短期内扩大规模，很容易出现将公益性资产直接注入城投的违规操作。
严格区分公益性资产和经营性资产是基建投融资政策体制整体变革的一个重要部分。未来基建投融资政策转变的大方向是政府逐渐从基建投资领域退出，除了纯公益性项目仍由政府直接投资外，其他项目都将进行市场化转型，政府投资的方式也应随之发生变化。无论是政府直接投资还是资本金注入，补助、补贴，这些以政府资金主导的投资方式本质上都受到政府预算和债务监管的约束，其规模具有上限，在政府预算与债务制度日益完善后，以政府资金主导的投资方式将不可持续。要实现基建投融资彻底的市场化转型，需要从根本上改变政府投资的模式。
鉴于基建与公共服务的天然公益属性，其收益仍将低于商业项目，因而市场普遍认为未来基建投融资比较有效的实施主体仍应为地方国企，对民企的吸引力有限，培育实力强大的公益性国企来承接地方政府基建及公共服务项目的建设职责，对于国计民生和地方经济发展有着重要的作用。政企职能分开改革的深入，政府不应再亲自担当项目投资主体的角色，应将手中的资源交给地方国企，由地方国企担任项目投资主体，以企业投资的方式实现基建市场化转型。实力雄厚的公益性国企一方面自身的投资能力比较强，另一方面容易获得较高的信用评级从而具有更强的市场融资能力，能够胜任大规模、长期限的基建项目投融资职责。
但政府向公益性国企注资与以往的政府向融资平台注入公益性资产存在本质的区别。以往政府向融资平台注入土地（包括储备地、划拨地及出让地），以及学校、医院、公园等公益性资产的主要目的是快速降低资产负债率，避开部分银行贷款对于城投公司债务负担不得高于70%的红线要求，此外注入的资产可以用于城投公司的抵押贷款，进一步提升城投的融资能力，本质上是地方政府的超额举债，因此往往是地方政府以少量财政拨款配比较大规模土地资产注入的方式成立城投平台，后续再注入的储备地和公益性资产，持续扩大平台资产规模。这种做法存在两方面问题：一是公益性资产的产权本质上不属于平台公司，平台公司无权用此抵押借款；二是此类资产不能带来现金流收入，平台公司虚增资产规模，导致资产与债务不匹配，增加偿债风险。决策层多次发文严厉禁止地方政府向城投公司注入储备地和公益性资产的行为，限制地方政府通过该方式无序举债，增加隐性债务。政府公益性资产必须通过改制、变性或调规成为经营性资产，才能成为可以向城投公司出资的资产。
同时也可以看到目前监管层也开始在制度层面预防这类违规行为的产生。针对政府项下最具价值最重要的公益性资产--土地，为防止以其作为违规注资标的或违规融资抵押标的，监管层在制度源头上进行了革新。自然资源部在2024年5月第二次修订《土地储备管理办法》时取消了储备土地产权登记流程，“储备土地入库前，土地储备机构原则上不再办理国有建设用地使用权首次登记，明确禁止储备土地办理不动产抵押登记。”土储土地不具备法律意义上的所有权，这就从源头上杜绝了地方政府将土储土地直接向城投注资或违规以储备土地抵押获取融资的可能性，可以有效防止从土储渠道新增地方隐性债务。
未来政府出资也应遵守市场化原则，形成国有股权，政府将对资产形成的股权享有所有权，城投公司则将享有这些资产的所有权。而政府投资市场化转型中向公益性国企注入资本将采取“授权开发+做大做强公益性国企”的模式。
公益性国企是专门承担政府重大基础设施及公共服务建设的国企，区别于商业性国企，公益性国企也是城投转型或中小城投兼并重组的目标。政府对于准公益性项目和经营性项目尽量采取授权开发模式，向公益性国企授权开发，由公益性国企作为项目主体立项，同时政府向公益性国企注入资本金而不是向项目注入资本金，做大公益性国企的资本金和经营性现金流，使公益性国企的融资能力增强，可以获得更多的市场化融资，能够更好的建设和运营项目，获得更高的项目收益。政府作为公益性国企的股东从项目收益中获得分红收入，再将分红收入继续向公益性国企投资，分红收益收支纳入国有资本经营预算，直接从国有资本经营预算账户向公益性国企增加资本金，形成正向的循环，不断做大做强公益性国企的规模。政府还可以将资源注入公益性国企，例如矿产资源等，授予公益性国企资源经营权，使其获得经营性收益，不同于注入公益性资产扩大平台账面资产规模，以用于扩大融资规模，授予公益性国企资源经营权的目标是让公益性国企获得经营权，不违反相关政策法规，不会增加政府债务。公益性国企通过经营资源快速提升其资产规模和营业收入、改善现金流，增强市场化融资能力。政府还可以向公益性国企提供投资补助和贷款贴息，运营补贴等，进一步提升公益性国企的投资和运营能力。
财政部2017年发布的《关于国有资本加大对公益性行业投入的指导意见（财建〔2017〕743号）》鼓励国有资本加大对公益性行业的投入的同时，也鼓励通过深化国有企业混合所有制改革，放大国有资本功能，引导民间资本投入公益性行业。以公益性国企为平台，与社会资本合作，吸引更多的央企国企、民营企业等社会资本进行项目投资，撬动更多的市场资金投入基建领域。
这种模式将彻底打破政信合作的旧模式，基建投资不再依赖政府信用和政府支出，政府持有项目实施主体的公司股权，而不是直接持有项目股权，政府不再直接投资运营基建项目。项目的立项主体为企业，属于企业投资项目，项目的后续资本金投入主要来自于项目自身的运营收益，市场化融资依靠的是企业信用，使基建投融资真正实现市场化运作，不会增加政府债务，从而形成良性循环和可持续发展。
（全文完）
主题一、
新形势下政府项目合规运作、特别国债资金申请、“三大工程”投融资落地实操及“股权财政”转型实务与案例解析
9月7日全天-林老师
一、最新政策文件要点解析
1、国务院《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》（国办发[2023]35）要点解析
2、《重点省份分类加强政府投资项目管理办法(试行)》（国办发〔2023〕47号）要点解析
3、《关于进一步统筹做好地方债务风险防范化解工作的通知》(2024国办14号文)要点解析
