正文
其一，宏观税负仍处于下行通道，地方大量支出依靠转移支付和债务弥补。宏观经济仍面临国内有效需求不足、物价低迷等挑战，以现价计量的财政收入承压，加之房地产市场处于调整转型期，引起房地产相关税收及土地出让收入下滑。其二，地方政府在多元化考核目标下，民生、“三保”等重点领域财政支出责任不减，地方仍需兼顾化债、“三保”与发展，部分任务完成诉诸隐性债务的冲动仍存。其三，财税体制改革在有序推进中，但是事权和支出责任改革客观上讲难度较大，地方支出责任依然较大。
2、隐性债务显性化后，法定债务余额快速攀升，纳入预算的付息支出增加，可能挤占地方财政支出空间。
多个省份在预算报告中提及“债务付息刚性增长”，可能对地方财政运行和基层库款保障带来挑战。
3、城投公司内部造血能力不足，外部融资监管政策趋严，市场化转型难度仍然较大
。一是城投公司自身经营能力有限，现金流状况不佳。城投公司往往承担了大量公益性项目建设，其建设周期长、投资回报慢，从项目回收的资金有限，不足以偿还债务本息。二是城投公司市场化融资受限，尤其是涉及隐性债务的城投公司，市场化转型更加困难。其中，城投债融资监管趋严，重点区域公开市场融资更加受限。
4、拖欠企业账款问题尚未系统性解决，可能增加地方政府支出责任，影响部分地方政府的公信力和微观主体信心
。部分地方政府部门违规要求国有企业垫资建设项目，以及拖欠民营企业账款，既增加政府未来的支出责任，容易形成事实上的隐性债务，又破坏了营商环境，要予以坚决制止和根本解决。2022年5月、2022年7月、2023年11月、2024年9月和2025年4月财政部监督评价局先后五次公开通报38个地方政府隐性债务问责典型案例，其中不乏通过拖欠账款等方式违规举债的案例。
下阶段，要统筹债务化解和城投转型工作，既要持续压降隐性债务，又要确保稳定发展；既要妥善化解存量债务风险，又要严防新增债务风险；既要注重短期防风险，又要注重长期体制机制改革，也要加快发展方式的转型。
1、短期看，推动中央加杠杆促进经济回升、考虑将化债额度根据地方实际需要一次性给到地方，地方因地制宜开展债务置换、加快国有资产盘活、清理拖欠企业账款
。
一是有必要通过中央加杠杆促进经济回升向好，尤其要推动房地产止跌回稳，为地方财政平稳运行提供良好宏观环境。比如，中央层面发行国债建立“房地产稳定基金”专项用于保交楼、收储、盘活闲置土地等，解决地方支持房地产的能力不足问题。
二是地方债务置换工作要因地制宜开展，靠前落实支持高风险地区化债，研究将“6万亿分三年、4万亿分五年”的化债方式调整为根据地方债务形势和压力一次性给到地方，根据需要靠前化债而非平均用力。
三是考虑逐步实行以市县为单位制定管控措施的化债政策，更加精细化管理。
四是加大资产盘活力度，通过提高国有资本收益上缴财政的比重、划转国有股权等方式支持地方化债和融资平台转型。
五是加大拖欠企业账款的清理力度，摸清底数，分类清偿欠账，利用新增专项债政策加快清欠进度。以省为单位建立清欠企业账款的响应机制，比如省级财政部门对当地企业设立政府欠款的信息直通系统，企业拖欠账款情况直达省级财政部门，有利于摸清底数；清欠额度可从专项债而来，中央在各省之间根据需要调剂、增发。
2、长期看，要从财政体制改革、建立债务与资本预算、城投市场化转型三个维度出发抑制地方隐性债务的产生，构建防范化解债务风险的长效机制。
一是有必要推动财税体制改革，稳定宏观税负，厘清政府与市场关系，解决无限责任政府职能过大、支出责任过大的问题。
二是探索建立债务与资本预算，加强地方政府债务管理，降低地方对债务的依赖。
三是加快推动城投融资平台向国有投资运营公司转型，通过引入社会资本、优化公司治理结构等方式，提升运营效率和服务水平。
风险提示：地方财政收支紧平衡加剧；房地产市场调整影响超预期。
2024年，中央化债思路实现了重大转变，从防风险为主转向更好统筹稳增长与防风险，从“化债中发展”转向“发展中化债”，将稳增长和促发展置于更高的地位。2024年11月8日，中央“6+4+2”的一揽子化债举措，在五年内支持地方化解12万亿元的隐性债务，支持地方政府卸下包袱、轻装上阵，极大地缓解地方政府的流动性风险，扭转存量债务过度占用财政资源的困境，腾出更多资金解决基层“三保”及促进经济发展。
2024年是地方化债大年，防范化解地方债务风险取得积极成效，取得了隐性债务大幅压降、融资平台“退平台”进度加快、债务付息支出下降、债务结构优化、拖欠企业账款减少、全口径债务风险管控更加有效等多重效果。
一、2024年地方化债和城投转型的成效
2024年，中央化债思路实现了重大转变，从防风险为主转向更好统筹稳增长与防风险，从“化债中发展”转向“发展中化债”，将稳增长和促发展置于更高的地位。2024年11月8日，中央“6+4+2”的一揽子化债举措，在五年内支持地方化解12万亿元的隐性债务，支持地方政府卸下包袱、轻装上阵，极大地缓解地方政府的流动性风险，扭转存量债务过度占用财政资源的困境，腾出更多资金解决基层“三保”及促进经济发展。
2024年是地方化债大年，防范化解地方债务风险取得积极成效，取得了隐性债务大幅压降、融资平台“退平台”进度加快、债务付息支出下降、债务结构优化、拖欠企业账款减少、全口径债务风险管控更加有效等多重效果。
第一，“隐性债务显性化”进程加快，2024年债务置换政策直接带动全国隐性债务余额下降约1/4，债务风险明显缓释。整体上，“6+4+2”一揽子债务置换政策实施后，地方隐性债务大幅压降。2024年，综合考虑2.5万亿元特殊再融资债券（用于置换隐性债务或偿还地方政府存量债务）、8778亿元的特殊新增专项债券（无具体项目用途而是用于化债的新增专项债），债务置换的财政资金合计达3.4万亿元。一揽子债务置换政策实施后，地方隐性债务余额从2023年末的14.3万亿元降至2024年末的11.0万亿元，下降达23%。此外，地方除了用好中央债务置换政策，还积极统筹化债资源、安排“真金白银”进一步化解存量隐性债务。若考虑地方使用“真金白银”偿还的债务后，地方隐性债务压降幅度更大。
2024年，多个省份超额完成化债任务，宁夏、内蒙古、吉林、新疆、江苏等隐性债务“清零”进程较快，宁夏、吉林隐性债务余额下降八成左右。重点省份中，甘肃“债务风险有效缓释”，实现了“化债卸包袱、发展不停步”；宁夏、青海“超额完成”年度地方债务化解任务。2024年，宁夏隐债规模和债务率大幅下降，隐性债务余额较2023年3月末下降78%。吉林2024年末存量隐性债务降至1000亿元以下，与2023年3月上报国务院数据相比压降80%左右。市县层面，2024年末，吉林省有82.9%的市县区隐性债务实现“清零”；黑龙江省绥化市10个区县、辽宁省本溪市6个区县隐性债务全部“清零”；天津市河北区、西青区实现隐性债务“清零”。2024年，内蒙古宣布新增8个旗县隐性债务“清零”；青海省新增4个州全域实现隐性债务“清零”。非重点省份中，新疆“提前完成”全年化债任务，新疆“自治区本级和13个地州市本级、95个县市区提前完成存量隐性债务化解，276家融资平台存量隐性债务全部化解完毕”。江苏多个市县提前完成隐性债务化解任务，徐州市“在全省率先实现隐性债务清零”，连云港市海州区、赣榆区、宿迁市宿城区、盐城市阜宁县、苏州市吴江区、南京市玄武区2024年末实现隐性债务“清零”目标。
2024年，内蒙古、黑龙江、吉林多个市县综合债务率下降或风险等级下降。重点省份各市县大力盘活资产资源，包括存量土地和房产、矿业权、特许经营权、电力指标等各类国有资源，筹集“真金白银”偿还存量债务。重点省份中，2024年，内蒙古自治区新增1个盟市本级和10个旗县退出高风险等级；吉林省长春市、辽源市、松原市多个地市退出债务高风险等级；黑龙江佳木斯市、宁夏固原市“由红转橙”；甘肃张掖市“退橙”。辽宁多个区县债务风险降级，天津市北辰区综合债务率“退红”，重庆市大足区、垫江县综合债务率下降。非重点省份中，经济大省隐性债务清零进展较快，市县综合债务风险下降明显。如江苏省镇江市“政府性债务率实现大幅压降”，四川省攀枝花市综合债务风险等级“由橙转黄”，湖北省鄂州市实现“退橙转黄”。
第二，融资平台退出加快，2024年全国“退平台”数量近7000家。监管部门要求，各地融资平台退出时间不得晚于2027年6月末。根据财政部部长在全国人大记者会上披露，2024年四季度，置换政策实施后融资平台减少了4680家，占全年减少总数的三分之二以上。
据此估计，2024年地方融资平台累计压降数量接近7000家。从区域看，重点省份中，2024年末宁夏、内蒙古融资平台数量与2023年3月末数量相比分别压降76%、66.5%，吉林、辽宁压降幅度均超过50%，位居全国前列；天津“清理撤并融资平台75家”。非重点省份中，江苏“压降50%以上”；新疆“融资平台清退进度位居全国前列”；河南“118家企业退出融资平台”。
第三，通过利率更低的地方政府债券置换存量隐性债务，实现“高息债务低息化”，极大地减轻了地方付息压力。2024年1-12月，地方政府债券平均发行利率为2.3%。由于地方政府债券利率低于存量隐性债务，债务置换后可节约利息支出、降低债务付息压力。根据蓝佛安部长介绍“去年发行的2万亿元置换债券，利率水平下降平均超过2.5个百分点，部分地区下降更为明显，预计这部分置换债券5年利息减少2000亿元以上。”地方层面，湖南省“全省每年降低债务利息近50亿元”，节约的利息相当于湖南2024年法定债务付息支出的8.2%；广西2024年置换隐性债务515亿元，“每年节省利息10亿元以上”；内蒙古2024年发行置换债券572亿元，“置换后每年可节省利息30.9亿元”，相当于2024年法定债务付息支出的8.5%。
第四，融资平台非标债务占比持续压降，债务结构持续优化。2024年2月，国务院常务会议定调“地方债务风险得到整体缓解”后，监管部门连续下发补充文件，进一步强化配套政策支持，优化金融化债效果，包括扩大金融化债支持范围至双非债务（包括重点省份的非持牌机构非标债务以及非重点省份的非标债务）、支持政策延长至2027年6月等。信托、融资租赁、债权计划、定融等利息成本高、偿债压力大的非标债务可通过协商银行贷款进行债务置换，优化债务结构。例如，柳州市全市融资平台债务结构优化，非标、债券余额分别压降272亿元、50亿元，占比分别从16%和29%下降至6%和27%，非标债务占比下降尤为明显；银行贷款占比从55%上升至67%，利率更低、风险更低的银行贷款比重上升，减轻了融资平台偿债压力。
