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图2 欧盟和中国谷物生产和贸易
数据来源：http://www.fao.org/faostat/en/#data/FBS。
农产品的需求弹性较小而生产的自然风险很大，供给和需求之间通常有一些差距，很容易导致价格的剧烈波动。如果供给大于需求，粮食价格暴跌，会影响农民的收入；反之会损害广大消费者尤其是城市穷人的福利。维持农产品价格稳定成为世界各国政府制定农业政策的一个重要目标(速水佑次郎、神门善久，2003；Yu，2014a，2014b)。
由于欧盟和中国人口众多，农产品产量和消费量很大，且供给和需求处于一种紧平衡状态，平衡境内供需离不开国际市场。对一国而言，当国内粮食供给不足时，必然要进口粮食，并希望国际粮食价格便宜。但是，当国内粮食供给过剩时，必然也希望把过剩的粮食以较高价格销售到国外，以减轻财政补贴负担。
补贴和价格支持政策从政治的角度来说具有很强的刚性。农产品价格降低或者农业补贴减少，政治上会招致农民强烈的不满和抵抗(速水佑次郎、神门善久，2003)。但是，由于技术进步、人口增长、能源价格波动、各国农业生产和贸易政策改变等因素，国际粮食价格从长期来看存在明显的周期性波动(见图1)，会给一国的农业保护政策造成很大的困扰。这就是共同农业政策改革的推动力。
(二)国际粮食价格波动与共同农业政策的改革过程
1.20世纪60年代的政策导入期。二战期间，西欧农业受到重创。20世纪60年代初，国际粮食价格处于相对低位，农民收入低下；欧共体粮食供给不足，极度依赖进口(见图1和图2)。为了稳定农村社会，保障粮食安全，实现粮食自给，1957年，《罗马条约》最早提出共同农业政策，之后逐步建立统一市场、价格保护等基本原则，并于1962年开始全面实施共同农业政策。其政策目标是通过目标价格、门槛价格和干预价格等政策手段提供多角度的价格支持，以提高农业生产力，稳定农产品市场，增加农民收入。
这一时期的共同农业政策非常成功。图2显示，欧共体境内粮食产量快速上升，逐步实现了自给，并略有剩余，促进了成员国农业的发展，加速了欧洲经济一体化进程。同时，由于欧共体内部粮食价格和国际价格同步上升，实施共同农业政策没有给财政造成很大的负担。
2.20世纪70～80年代的政策危机期。国际粮食价格在第一次石油危机后的1974年到达波峰，之后开始逐步下降，共同农业政策的各种弊端开始凸显。在高粮价的刺激下，农民扩大生产，各成员国都出现了农产品过剩问题。但由于政治原因，为了维持高价保证农民收入，农业补贴只能不断刚性增加，欧共体财政负担极重。1980年共同农业政策在欧共体预算支出中的比重达73%(见图3)。为了解决过剩的农产品，欧共体对农产品出口进行补贴，导致美国等主要农产品出口国强烈批评其扭曲世界市场价格，国际贸易摩擦加剧。
图3 共同农业政策的预算支出(2011年价格)
数据来源：http://ec.europa.eu/agriculture/cap-post-2013/graphs/graph1_en.pdf。
注：EU后的数字意为成员国数量。
为了解决补贴造成的生产过剩和财政负担过重的问题，共同农业政策被迫进行了一系列结构性改革：1968年实施“曼斯霍尔特计划”，以削减农业从业人员数量从而控制生产；1972年推出农业现代化改革，鼓励休耕和对农民的职业培训；1975年实行“贫困地区计划”，向生产条件较恶劣的地区提供补贴；1984年为控制牛奶产量建立了牛奶生产配额制；1988年启用预算稳定机制，将干预价格与大多数农产品的最大保证数量(Maximum Guaranteed Quantity，MGQ)挂钩，以限制产量和农业财政预算的过快增长。这些政策实施后，共同农业政策支出占欧盟总预算的比例开始稍有下降，从1985年的75%下降到80年代末的65%，但仍然处于高位(见图3)。
3.1992年共同农业政策改革。国际粮价从1974年开始持续下降，并在整个20世纪80年代和90年代长期保持低位。尽管共同农业政策的内容有一些调整，但没有改革维持境内农产品高价、扭曲市场的价格支持政策，因此不能从根本上解决农产品生产过剩、粮食库存增加以及补贴财政负担过重等问题。欧盟为了完成WTO谈判，实现世界多边贸易自由化，于1992年首次比较全面地对共同农业政策进行了改革，目的是增强农业竞争力。其主要内容为：第一，降低价格支持水平；第二，给予农业生产者直接收入补偿补贴；第三，减少生产过剩，鼓励退耕；第四，进行农业结构调整，建立环境保护基金，鼓励青年从事农业生产和55岁以上农业生产者提前退休。
