美国总统顾问：影响力堪比军机大臣，既要出谋划策又要做替罪羔羊

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从“行政代办”到“托拉斯”

追根溯源，美国总统顾问以及与其性质相近的行政办公厅 （EOP） 下属各机构设置的日常化，是和三权分立中行政权的膨胀相伴随的。但在北美独立之初，国会为预防总统专权而建立的制约机制使得行政首长根本没有建立“大内”幕僚机构的可能性。“小总统制”的倡导者托马斯·杰斐逊在他的两个任期内一共只雇用过一位专职秘书和一名信函收发员，其薪酬均自总统本人的年俸中拨出。1857年布坎南总统上任后，说服国会拨款2500美元用于聘请一名专职公文书记官，但总统仍须自掏腰包雇用私人秘书。1860年林肯在大选中获胜时，他的两位私人秘书海约翰和尼古拉的薪水是由当律师时的合伙人向公众募捐的。由于国会只批准总统拥有一名专职秘书，林肯不得不把尼古拉安排到内政部担任一个年薪1600美元的闲职，随后再把他“借调”到白宫。据后来官至国务卿的海约翰在回忆录中记载，当时他和尼古拉挤在白宫一个破旧的房间里，每周工作7天，忙碌时只有4个小时睡眠时间。尼古拉因此患上了严重的心脏病，在55岁时就被迫辞去公职。

1933年，小罗斯福带着挽救经济萧条的压力上任，在入主白宫后的第一次演讲中，他就要求国会批准他拥有与战时总统相当的权力空间，以“运用广泛的总统权力应对紧急情况”；他还宣称，“总统有权力按照公众利益的需要采取行动，即使法律没有明文授权”。要完成如此规模浩大的工程，这位轮椅上的总统所仰赖的当然不会只是33位白宫书记员。

从第一天起，“罗斯福新政”就成了行政机关与国会和最高法院之间的隐形战争。在总统的演讲撰稿人和私人法律顾问、纽约州犹太裔众议员卢瑟曼 （SamuelRosenman） 的建议下，白宫组建了一个由哥伦比亚大学法学教授雷蒙德·莫利为首的小型智囊团，称为“脑力托拉斯” （Brain Trust） ，专门负责研究推行新政所需的各种立法、经济和社会问题。“托拉斯”的大部分成员是来自哥伦比亚大学和哈佛大学的年轻经济学、法学教授；由于总统需要他们全职为政府工作，却还没有获准设置相应的中高级行政职位，他们被暂时安置在财政部、农业部的闲职和一些新设立的附属机构中，以获得薪水。

1938年，美国总统富兰克林·罗斯福（左）与密友兼顾问哈里·霍普金斯（右）留影，霍普金斯是罗斯福最重要的外交副手，在《租借法案》的制订和实施中扮演了重要角色，其影响力甚至超过了理论上的对外事务最高责任人国务卿

“脑力托拉斯”这一私人顾问团队的价值，不仅在于在罗斯福的前两个任期内为“新政”提供了政策研讨和执行方面的支持。他们本身就构成了一种纽带，使得政府可以和资深法律界人士、东海岸金融－工业集团、自由派知识分子、农业利益集团等势力在大政方针上实现一致。而在“新政”结束后，这批私人智囊大多留在政府，担任部长级高官和最高法院法官，继续为美国参加“二战”以及扮演世界领导者角色的事业贡献心力。

1956年8月，哈里·杜鲁门（右）与萨缪尔·卢瑟曼（左）在民主党大会上谈笑风生，后者是罗斯福时代“脑力托拉斯”的推手，在杜鲁门政府任内，“脑力托拉斯”（小型智囊团）的遗产继续影响着美国的内外政策，其远期余绪甚至延续到 20世纪 60年代中期

尼克松的“水管工”

揽权容易放权难。到20世纪60年代末为止，常设法律顾问和特别助理在白宫的日常运作中扮演的角色依然相当含混。杜鲁门的法律顾问克利福德实际上是他的外交政策谋主兼竞选连任负责人，肯尼迪时代的索伦森则更多承担了起草讲话和文书稿的工作。顾问地位的高下、负责的具体事宜取决于他们和总统的个人关系以及总统对顾问个人背景的考量，而不具有固定性。甚至连是否要设置顾问之职、设置几人，也具有极强的随意性。这种状况一直持续到1968年尼克松赢得大选才出现逆转，顾问的设置和任命进入了团队化、层级化、专业化的时代。

与此前的多任总统相比，尼克松这位个性独特的人物面临一种特殊的困境：由于在1960年和1962年 （加州）

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