基于财政部通报案例下的政府隐债类型分析及案例

2014年《关于加强地方政府性债务管理意见》（国发〔2014〕43号）规定“赋予地方政府依法适度举债权限”“地方政府举债采取政府债券方式”。新《预算法》规定，“……经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措……除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务”。

因此，地方政府（含政府部门和机构）以发行地方债以外的方式违规举债，并约定由财政资金偿还所产生的债务当然为隐性债务。 常见类型包括政府直接向企事业单位借款；通过国企平台、事业单位等募集资金举债融资等。

1．政府直接向企事业单位借款

政府部门直接向企事业单位（以平台公司居多）借款并承诺偿还， 明显违背新《预算法》规定“发行地方政府债券举借债务”方式，是最直接、最显而易见的违规举债方式。由财政部为主体披露的问责通报中，通过该模式形成地方政府隐性债务共有5例。

表2-1  政府直接向企事业单位借款案例汇总

2024年9月通报的天津保税港区案例，天津保税港区管理委员会在2018年6月至2023年5月期间，累计向天津保税区投资控股集团有限公司及其子公司借款147.32亿元，并全部转借给天津临港投资控股有限公司用于偿还其存量债务。 截至2023年5月，扣除天津保税港区管理委员会已归还以及用于地方政府隐性债务统计监测系统中存量债务“借新还旧”，剩余部分形成新增隐性债务73.97亿元。时任天津保税港区管理委员会管委会主任、副主任，天津保税区投资控股集团有限公司等相关责任人被问责。

2．通过国企平台、事业单位等违规举债

国企平台、事业单位通过银行贷款等方式融资，用于本由财政资金安排的公益性项目或者用于偿还前期隐性债务等，最终由政府偿还，形成政府隐性债务。 由财政部为主体披露的问责通报中，10例是以该模式形成的地方政府隐性债务。

表2-2  通过国企平台、事业单位等违规举债案例汇总

2022年7月通报的陕西省延安市案例，2016年1月至2018年3月，延安市新区投资开发建设有限公司、延安新区市政公用有限公司将银行贷款等融资资金69.07亿元。 按要求交由延安市新区管理委员会统筹使用，用于延安新区基础设施、道路工程等建设，截至2018年5月底，形成政府承诺以财政资金偿还的债务36.8亿元。时任延安市新区投资开发建设有限公司总经理高某、延安新区市政公用有限公司董事长鲁某某等相关责任人被问责。

《预算法》规定“除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”。财政部《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）明确要求，“金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得要求或接受地方政府部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保”。 政府以财政性资金、国有资产等为企业、单位、个人的融资提供担保承诺，形成政府隐性债务。担保形式一般包括决议、会议纪要、协议、各类函件等。 在财政部通报的案例中，有5例涉及政府违规提供担保或承诺。

表2-3  政府违规提供担保或承诺案例汇总

2022年7月通报的重庆市黔江区案例，重庆市黔江区以提供承诺函方式违法违规融资。 2015年11月至12月，黔江区人民政府批复同意重庆市黔江区城市建设投资（集团）有限公司向贵州中黔金科产业投资有限公司融资0.55亿元。黔江区财政局为该笔融资提供了协调资金支付融资产品本息的承诺函，造成新增隐性债务，时任该公司董事长张某某等相关责任人被问责。

相关政策表明，规范中长期财政支出责任与预算管理衔接，不属于地方政府隐性债务。