用好PPP会计监管武器，防止地方政府融资“表外化”

城乡建设一PPP · 公众号 · PPP · 2017-07-01 12:01

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可见，在我国，省级地方政府经国务院的批准，可以举借债务，但一般只能以发行地方政府债券的方式实施。虽然43号文件也鼓励地方政府通过PPP的方式创新融资机制，但PPP项下的债务并不属于政府债务，因为43号文件还规定：“政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。”

PPP项下的偿债责任虽在政府与社会资本之间做了彻底“切割”，但这并不意味政府与投资者或特别目的公司之间不存在债务关系。在PPP模式下，似乎政府不仅增加了公共产品或公共服务的供给能力，而且还没有提高财政支出或债务规模，实则不然。

由于PPP具有“时间转换器”的作用，政府可将传统模式下的“一次性”结账采购活动变成新模式下的“分期”付款交易行为。如某地方政府决定新建一个投资规模为1000万元、且由政府付费的项目，在传统模式下，政府要么扩大支出规模1000万元，要么举借债务1000万元，总之，这1000万元是需要在政府当期的账上反映出来。而在PPP模式下，政府无需在当期的账上记录该项资本性支出，只需在随后的10年中，平均每年向社会资本支付100万元的款项即可。

如此，每笔款项只需在实际支出时，才反映在政府的账上，不体现为政府的债务，这也是收付实现制下的记账原则。从我国目前的实践来看，对政府付费类PPP项目的会计处理，采用的就是收付实现制。但收付实现制低估了PPP给政府带来的财政成本及风险。正是由于我国目前还缺少处理PPP资产及相应负债的会计准则，PPP资产及其负债也不反映在政府的资产负债上，或者说在当前的政策制度下，PPP项下的负债是不作为政府负债处理的，所以，导致PPP成了一些地方政府的一种“表外”融资工具，甚至为某些地方政府“隐藏”债务提供了便利。

笔者建议，加快政府综合财务报告的编制工作，将PPP项下的资产及负债（至少针对政府付费类PPP项目）记入政府资产负债表；利用现有的地方政府债务限额管理制度，设定每个省、市、县PPP投资总规模的上限，防止部分地方政府滥用PPP模式；扩大政府负债统计范围，将PPP项下的负债纳入其中，真实反映政府的负债规模。