2025年单位GDP能耗下降目标3%，意味着什么？

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的政策设计中，未对化石能源与非化石可再生能源做区分，导致能耗 双控 的考核内容不能完全匹配支撑国家的非化石能源消费目标，对促进可再生能源发展的作用 有限；

另一方面，能耗 双控 主要的管控对象是能源消费，并不直接作用于碳排放控制，无法对碳排放的统计和控制发挥直接作用，不区分非化石能源使用的考核方式，也无法准确反映地区的低碳发展成效， 因此 能耗 双控 的结果不能直接量化支撑 我国 实现 碳达峰碳中和目标。

因此，在新的 “ 双碳 ” 目标下，特别是面对 2030 年实现碳达峰目标这个时间紧、任务重的工作，亟需在基于能耗 双控 的实施经验上，制定一套对碳排放管控更为精确的制度，引导全社会实现减排目标。

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为何要从能耗双控转向碳排放双控？

2021 年 12 月，中央经济工作会议首次提出，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，创造条件尽早实现能耗 双控 向碳排放总量和强度 双控 转变。碳排放 双控 作为肩负着推动我国实现 “ 双碳 ” 目标重任的核心制度被正式推到台前，两个 双控 制度之间的转变也正式拉开了帷幕：

2022 年，国务院印发《 “ 十四五 ” 节能减排综合工作方案》，进一步明确 “ 各地区 ‘ 十四五 ’ 时期新增可再生能源电力消费量不纳入地方能源消费总量考核 ” 。

2023 年，国家发改委、财政部、国家能源局印发《关于做好可再生能源绿色电力证书全覆盖工作促进可再生能源电力消费的通知》，在之前的 “ 不纳入能源消费总量控制 ” 的基础上，首次提出 “ 可再生能源消费不纳入能源消耗总量和强度控制 ” ，明确在能耗强度控制中也剔除了可再生能源消费。

2024 年，国家发改委、国家统计局、国家能源局印发《关于加强绿色电力证书与节能降碳政策衔接大力促进非化石能源消费的通知》，在能耗 双控 考核上进一步完善优化，提出重点控制化石能源消费导向，非化石能源不纳入能源消耗总量和强度调控。至此，能耗 双控 完成了从不区分能源类型到区分化石和非化石的转变，在实际考核上已经非常接近碳排放 双控 考核的实质了。

《工作方案》中，明确要求 “ 将碳排放指标纳入国民经济和社会发展规划； “ 十五五 ” 时期，将碳排放强度降低作为国民经济和社会发展约束性指标，开展碳排放总量核算工作，不再将能耗强度作为约束性指标。这意味着 “ 十五五 ” 时期，能耗 双控 制度将正式交棒给碳排放 双控 制度，我国将正式迈入碳排放 双控 时代。

2024 年 5 月国务院印发的《 2024—2025 年节能降碳行动方案》指出， “2024 年我国单位国内生产总值能源消耗和二氧化碳排放分别降低 2.5% 左右、 3.9% 左右 ” ，从国家统计局的初步数据看出， 2024 年我国完成了能耗强度下降目标，碳排放强度未完成目标。

回顾 2021 年到 2024 年 的情况 ， 在能耗强度指标完成上，根据国家发改委的初步统计，扣除原料用能和非化石能源消费量后， “十四五”前三年，全国能耗强度累计降低约 7.3% ， 初步计算 21 年 -24 年能耗 强度下降 10.8% ，若 2025 年的能耗强度实现《政府工作报告》中提出的下降 3% ，那么”十四五“规划提出的能耗强度下降 13.5% 的目标将会顺利实现。

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