正文
（三）数字化转型依赖于复杂的组织条件
技术应用能否成功还受到组织结构的可互构性影响（邱泽奇，2005）。当技术与组织的适配程度较低时，平台系统使用效率可能会较为低下，数字赋能将流于形式。
一方面，部门间的权责配置会影响数字化平台系统的使用效果。受制于部门间的职能分工等结构性因素，不同层级、部门在公共安全治理中的协同与整合仍面临突出阻碍（黄晓春，2022）。如果多个部门目标单一且组织协调性强，那么大数据在城市风险防控中的应用范围和效果就会强一些（吴晓林、左翔羽，2022）。另一方面，纵向的多层级政府关系也是影响数字化转型的重要变量。高层级政府往往采用“不完全发包”形式，将权力、激励和任务选择性发包给基层政府甚至是企业，以期解决不同行动者间资源和专业力量不对等的难题（向静林、钟瑞雪，2024）。
同样，技术赋能效果还可能受到政治过程的影响而出现扭曲。地方政府可能为获取辖区风险治理的行动空间及其附带的自由裁量权而对已有系统进行重复开发，造成“码上加码”的治理结果（李雪松、丁云龙，2021）。此外，有领导力和影响力的组织的技术应用水平往往高于网络中的其他组织，具有权威性地位的行动者能够因时造势、以数增权（吴晓林、赵紫涵，2025），降低转型的成本，取得其他部门的支持。
三、理论“黑箱”、分析框架与研究方法
已有研究多在“技术—组织”互动的界面层次窥探数字化转型的影响因素，而对数字化转型中的组织调适关注不够。多数研究借助个案追踪提炼出模型和变量间关系，缺乏基于广泛调研和比较基础上的一般性分析框架。中国之大，可容纳各种不同实践。因此可以追问，为什么相近的数字技术条件在不同城市却产出了不同的运转效果？实际上，组织的能动性发挥是至关重要的因素，尤其需要注意的是，组织间关系恰恰是揭示数字化转型“内幕”的密钥。
（一）数字化风险防控的“组织间关系”
数字化风险防控不仅是技术的简单引入，还是一场深刻的组织变革。技术的飞速变迁带来外部环境不确定性的增加，要求建立一种更加合适的组织结构与之匹配（张燕、邱泽奇，2009），组织对环境要素的适应程度也影响了其生存能力与绩效水平。然而，由于组织惯性的约束，组织的调整和适应行动通常是困难且短暂的，这也被认为是组织在变革中面临路径依赖问题、无法适应动态环境的根源(Hannan & Freeman,1977)。
从实现方式来看，组织变革是一个由外而内的转变过程，系统压力向成员参与动力的转化是变革发生的必要条件(Greenwood & Hinings,1996)。然而，数字化转型涉及的组织部门繁多，远非一个抽象的、一般化的政府概念所能刻画。部分研究虽然试图跳出“技术—组织”互动的视角，打开技术应用的“组织黑箱”，但主要是围绕纵向政府间关系开展讨论，对转型中的横向组织间关系缺乏关注。在不少城市，即使“块块”推力相对有限，也存在着由“条条”主推的数字化平台系统，这是数字化风险防控的重要组成部分。只有从不同部门“卷入”平台系统运作的过程出发，关注部门间关系的动态转化，才能找出“数字技术—组织变革”的完整链条。
（二）“权力—利益—价值”分析框架
作为规模庞大、利益取向复杂的科层组织，地方政府存在高度分化的部门间网络结构，不同部门虽然同样在执行上级政令，但其目标、激励、风险都存在差异。部门的成本考量、不确定性规避、合作与信任匮乏都会对组织变革带来负面影响(Dobrev et al.，2003)。因此，要使各类主体支持并运用数字化平台，亦需借用不同的工具机制。从科层组织的专业化、权力等级、严格的规章制度和非人格化等特征来看（布劳、梅耶，2001：5-6），实现政府内等级权威和激励重心的转换是推动行动者基于组织整体目标行动的重要手段。同时，科层体系的运转还有赖于与之相适应的观念体系建构（周雪光，2011）。在如何对待和使用数字技术的问题上，不同组织有不同的价值立场，这也需要促进组织间共同价值观的形成。综合已有研究，本文认为权力（power）、利益（interest）和价值（value）可以被视为理解行动者能否“卷入”数字化转型的三条主要线索。
1.权力机制
权力机制体现为行动者间的支配与影响关系。权力的存在意味着优势一方即使遇到反对也能贯彻自己的意志（韦伯，1997：81），进而强制实施某项新的治理安排。在组织变革中，行动者可以借助人员配置、问题决策以及制定规章制度等途径来拓展其权力空间（Rojas，2010）。
数字化平台系统的应用将更多行动主体卷入转型实践中，主导性行动者在治理体系中的地位越高、影响能力越强，就越有机会化解治理网络中各部门面临的关系紧张，这也将给各主体的参与行为赋予合法性（Provan & Kenis,2008）。同时，部门间权力关系的转换也有助于扭转因责任分工不同、业务流程差异等带来的集体行动障碍，避免权力地位相近的部门面临“平级指挥”难题。
在本研究中，权力机制包含“赋权”与“借力”两个维度。前者主要是指提升主导性行动者的权力地位，通过增权赋能强化主导性行动者与其他行动者的依存关系。后者则是指主导性行动者依托上级领导或议事协调机制等权威性力量进行协调，提升相关议题所具有的“政治势能”。
2.利益机制
利益机制是指主导性行动者满足不同主体的获益预期、降低行动风险的方式。组织变革意味着对传统组织结构和资源利用方式的突破，变革选择的未知性、资源利用的不确定性、新管理模式构建的复杂性等都将制约组织变革的实际效果（Girod & Whittington,2015）。
具体到地方数字化转型，行动者需同时考量风险规避和绩效获取两个具体目标。一方面,平台系统可能为相关行动者带来一定的使用价值。数字化转型的推动主体可以通过政绩让渡等方式调动其他行动者的参与积极性（黄扬、陈天祥，2024）。但当项目本身利益冲突较强时，行动者的参与积极性也将受限。另一方面，数据资源的匮乏与体制机制保障的不足可能使行动者面临更多不确定性，这也将影响行动者的持续参与意愿。技术如果能够为更多的群体以更匹配的方式获取更多新增收益，则有助于克服相关行动者在价值层面对技术的反感和抵制，推动其对技术应用的积极参与（张茂元、邱泽奇，2016）。
在本研究中，利益机制包含“收益”与“风险”两个维度。前者主要是指平台系统在何种程度上能解决行动者面临的现实难题，为其带来治理效用；后者是指平台系统应用可能给行动者带来的损失乃至被问责的风险。
3.价值机制
价值机制体现为行动者形成参与某项行动的内在认同，进而能够引导利益相关者为共同目标做出贡献（Moore,2000：31-38）。特别是当行动者拥有的物质性治理资源有限时，价值性要素可以引导行动者不以纯粹的交换利益为目的而采取行动，形成对“权力—利益”机制（狄金华，2019）的替代与补充。
技术应用的顺利实现需要以“多部门多层级合作”为核心的协同价值支撑。这种公共价值的创造源于数字治理中多元行动者的互动协商，即通过明确不同行动者的角色定位促进行动者间的相互信任（刘银喜、赵淼，2022），从而改变行动者在数字化建设中“单打独斗”“各自为政”的行为方式，深化跨组织的协调。
在本研究中，价值机制主要体现为行动者对数字化转型的价值认可。在城市风险防控领域中，这既包括对开展风险监测预警的“共同认知”，也包括积极配合数字化平台使用的“价值共创”。
综上，本文提出“权力—利益—价值”（Power-Interest-Value，简称PIV）分析框架，这一分析框架源于对数字化转型中不同行动者诉求的拆解，设想通过权力、利益和价值要素的整合，探寻平台系统应用中组织间关系调整的内部机制（见图1）。如果说权力机制立基于“政治人”假说，行动主体通过强力推动组织联动；利益机制立基于“经济人”假说，行动主体通过利益交换推动组织转型；那么价值机制则立基于“公共人”假说，发挥着对前两者进行补充和促进组织间关系黏合的作用。相较于“技术—组织”互构论和“技术—组织—环境”框架而言，PIV分析框架跳脱“技术—组织”互构的界面认知，以数字化转型中的横向组织间关系为切入点，避免陷入“技术—组织”二元循环的无休止困境中，有利于找寻技术和组织互动的关键条件。
（三）研究设计
本研究在对11个特大城市进行实地调查的基础上，基于逐项复制（literal replication）和差别复制（theoretical replication）原则对17个案例开展比较。采取这一方法有助于更好地理解某一议题的内部复杂性，构建根植于多样化案例情景的理论命题，进而提高研究发现的外部效度，得到更准确和具备普遍性意义的结论。在数据的收集上，本研究通过参与式观察、各类文献文本和结构化访谈资料的“三角验证”来支撑分析。
从研究对象来看，本研究主要关注的是由应急管理部门（以下简称“应急部门”）牵头建设、面向自然灾害与安全生产两类风险的数字化平台系统。具体而言，本研究关注的数字化平台系统包含面向工矿商贸企业的安全生产类系统，面向防汛防台、森林防火、城市内涝等建设的自然灾害类系统，面向燃气、桥梁、供水、排水、热力、电力、电梯、通信、轨道交通、综合管廊、输油管线等的“城市生命线”类系统（以下统称“行业系统”），以及面向城市各类安全风险集中建设的综合性监测预警平台（以下简称“综合平台”）。
从研究关注的行动者类型来看，本研究主要关注综合监管部门、行业监管部门和责任单位三类行动者（见图2）。综合监管部门主要是指应急部门，承担对安全生产和自然灾害两类风险进行综合监管的职责，在数字化建设中以“主导性行动者”身份发挥作用；行业监管部门主要是指住房和城乡建设（以下简称“住建”）、水务、交通运输（以下简称“交通”）、自然资源、工业和信息化（以下简称“工信”）、城市管理（以下简称“城管”）等领域履行行业监管职责的部门，它们具有“管行业必须管安全”的职责，在数字化建设中以“协同性行动者”身份发挥作用；责任单位主要是指服务城市运行与开展生产经营活动的企事业单位等，它们具有“管生产经营必须管安全”的部门主体责任，在数字化建设中以“参与性行动者”身份发挥作用。
