规划引领+土地政策融合创新 突破城市更新用地瓶颈丨智库

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城市更新中的土地政策创新实践

近年来，各地在城市更新试点实践中，通过创新土地政策、优化规划机制、引入市场力量、强化居民参与等多种方式，因地制宜解决土地利用和规划难题，积累了较为丰富的经验。

一是建立“城市体检—规划—实施”一体化机制。城市体检是城市更新的一项重要基础性工作，旨在通过城市体检发现土地利用效率低、基础设施薄弱、生态环境不佳等问题，制定针对性的更新专项规划。目前全国所有地级以上城市均已全面开展城市体检工作，普遍形成了“城市体检—专项规划—片区策划—项目实施方案”的一体化推进机制。例如天津市建立“城市体检发现问题、城市更新解决问题”的闭环工作机制。将城市体检与城市更新规划计划、方案策划等衔接，完善城市体检指标体系，系统制订5项提升计划、16项更新工程。江西省建立城市体检成果转化的工作机制，要求各市县一体化推进城市体检与城市更新工作，并将一体化推进情况纳入政府年度考核。

二是创新土地政策。各地在城市更新中尝试突破传统的土地管理模式，探索灵活的土地政策。例如，为了适应土地用途变更和建筑功能转化需要，北京市完善存量建设用地盘活利用政策，先后出台了《关于存量国有建设用地盘活利用的指导意见（试行）》《建设用地功能混合使用指导意见（试行）》，鼓励产业用地混合利用，完善土地利用方式和年限，解决了更新主体对空间功能升级的常态化需求。供地方式上，一些城市采用带方案出让、协议出让、弹性年期等方式，提高土地供应的灵活性和适应性。长沙明确城市更新片区（单元）内经营性用地可实行带方案挂牌出让方式供地；城市更新片区范围内边角地、夹心地、插花地等零星经营性用地可采用协议出让方式供地；开发价值低、不能实现经济平衡的更新片区，可联动属地辖区内其他出让地，通过带条件、带方案挂牌进行综合开发。安徽淮南高新区通过“标准地”出让、弹性年限出让、带方案出让等方式，累计收回低效闲置土地405亩。

三是探索低效用地再开发。城市更新中的低效用地再开发首先需要科学的规划体系作为支撑。上海市通过制定详细的城市更新规划，明确了低效用地再开发的方向和目标，为项目实施提供了有力保障。广州市也构建了低效用地再开发专项规划，推动土地混合开发利用和用途合理转换。低效用地再开发不仅是土地的物理改造，更是产业升级的过程。苏州出台“鼓励‘工业上楼’工作试点方案”“低效用地再开发试点工作实施方案”等文件，推动低效工业用地向智能网联汽车、航空航天等新兴产业转型。青岛建立了“片区-单元-项目”三级传导体系，将宗地式、碎片化的土地以“片区”模式统筹实施开发建设，提高了土地利用的整体效率。一些地区采取授权实施主体以“总体打包”“肥瘦搭配”等方式统筹实施改造，通过整合优质与低效地块，实现土地资源的优化配置。

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完善用地政策的顶层设计

各地在试点探索中积累的经验，为城市更新的顶层设计提供了政策参考。近期出台的《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称《意见》）在总结各地成功经验的基础上，将完善用地政策作为城市更新的重要保障机制，提出系统性解决方案。

首先是坚持规划引领。规划引领在城市更新中不仅是技术工具，更是制度创新和政策落地的核心载体。其通过战略统筹、空间优化、政策创新，推动城市更新从“增量扩张”转向“存量优化”，实现城市高质量发展。

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